Понятие, состав и назначение таможенной инфраструктуры

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ТАМОЖЕННОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ
1.1. Понятие, состав и назначение таможенной инфраструктуры
      Познание сущностей характеристики любой экономической категории и связанных с этим методологических проблем становления и развития, а в дальнейшем, анализа и оценки результативности состояния, объективно предполагает раскрытие прежде всего понятийного аппарата, конкретизирующего содержательную часть категории.
      Термин «инфраструктура» (от лат. «infra» - под, ниже и «structure» - строение, расположение) впервые нашел свое применение в исследованиях западных экономистов. По мнению П. Самуэльсона, основоположником введения в экономическую литературу данного термина является американский ученый П. Розенштейн-Родан, который ввел понятие инфраструктура.
      П. Розенштейн-Родан включал в инфраструктуру «базовые отрасли экономики (энергетика, транспорт, связь), развитие которых предшествует более быстро окупаемым и прямо производительным инвестициям» [Гусев, с.10].
      Похожей точки зрения придерживался и П. Самуэльсон. Он отмечал, что государство сознательно идет на инвестиции в инфраструктуру, так как «увеличение общественного вспомогательного капитала создает неосязаемые выгоды, от которых нельзя ожидать денежных прибылей для частных инвесторов», так как «масштабы некоторых из них слишком велики для ограниченных рынков частного капитала, а другие будут окупаться в течение слишком длительного срока, чтобы частные инвесторы ими интересовались».
      Понятие «инфраструктура» появилось в отечественной экономической литературе в конце 40-х годов XX века для обозначения комплекса отраслей, обслуживающих промышленное и сельскохозяйственное производство: строительство шоссейных дорог, каналов, портов, мостов, аэродромов, энергетическое хозяйство, железнодорожный транспорт, связь, водоснабжение и канализация, общее профессиональное образование, расходы на науку, здравоохранение и т.д. Хотя термин «инфраструктура» достаточно прочно вошел в быт, сущность, содержание этого понятия находится в стадии формирования. Именно поэтому в данном вопросе и на сегодняшний день нет единого мнения, даже по самым фундаментальным положениям, начиная с научного определения инфраструктуры. 
      Важным элементом системы международной координации и международного регулирования является при этом таможенная система с ее инфраструктурным комплексом (таможенной и околотаможенной инфраструктурой).
      Под таможенной инфраструктурой большинство авторов (П.В.Любенко, Н.М.Блинов, Т.М.Зачесова и др.) подразумевают комплекс институциональных, социальных структур и видов деятельности, ТСТК, экспертизы и связи, информационных систем, материально-технической базы таможенных органов, обеспечивающих условия таможенного регулирования ВЭД, функционирования таможенной системы в целом, осуществления таможенного дела в частности.
      Есть и другие точки зрения, которые отражаются, например, в словарях-справочниках по таможенному делу. В частности, определение таможенной инфраструктуры Российской Федерации, как составных частей общего устройства таможенного дела в РФ, носящие подчиненный, вспомогательный характер и способствующих решению задач таможенных органов РФ [Антонюк, Эрлих]. А составными частями называют при этом таможенные лаборатории, научно-исследовательские учреждения и учебные заведения профессионального и дополнительного образования, вычислительные центры, строительно-эксплуатационные и иные, от состояния которых зависит осуществление таможенного дела в стране.
      Поскольку таможенная инфраструктура создается и функционирует как составная часть всей системы инфраструктуры национальной экономики, то можно охарактеризовать общие и особенные черты и свойства таможенной инфраструктуры [Гусев].
      Таможенная инфраструктура прямо связана с работой сети путей сообщения, различных видов магистралей и коммуникаций, системы передачи и хранения информации, организаций, оказывающих деловые услуги, складского хозяйства и других элементов инфраструктуры общего пользования как в полосе прилегающей к таможенной границе, так и внутри страны.
      Таможенная система в целом является составной частью, элементом отраслевой институциональной инфраструктуры, т.е. в своей деятельности связана с институтами регулятивного, правового, управленческого характера – она обслуживает свою базисную отрасль – ВЭД, выполняет функции инфраструктурного обеспечения внешнеэкономических связей России, участвует в решении других задач национальной экономики.
      Таможенная инфраструктура имеет в то же время и свое внутриведомственное значение, создает необходимые предпосылки и условия обеспечения дееспособности таможенных органов при выполнении разнообразных процедур, диктуемых потребностями осуществления таможенного дела.
      На сегодняшний день сформировалось три подхода к классификации таможенной инфраструктуры [методичка РТА]: 
      - теоретический; 
      - практический; 
      - комплексный. 
      Таможенная инфраструктура согласно практическому подходу - это здания, сооружения и сети, обеспечивающие функционирование таможенной системы, которые используются как непосредственно таможенными органами, так и предприятиями и организациями, подведомственными ФТС России – учебными заведениями, научно-исследовательскими и иными учреждениями. 
      В соответствии с практическим подходом объекты таможенной инфраструктуры по категориям назначения классифицируются на следующие группы (табл. 1): 
      1. Административные, бытовые и производственные здания; 
      2. Досмотровые сооружения; 
      3. Инженерная инфраструктура; 
      3.1. Сети; 
      3.2. Инженерные сооружения и оборудование; 
      4. Сооружения для ремонта и эксплуатации автомобильного транспорта; 
      5. Складские помещения; 
      6. Объекты культурно-бытового назначения, учебно-тренировочные и спортивные сооружения; 
      7. Навесы, площадки; 
      8. Прочие. 
Таблица 1
      Классификация объектов таможенной инфраструктуры в соответствии с практическим подходом
№ п/п
Группа объектов таможенной инфраструктуры
Объекты таможенной инфраструктуры, 
входящие в указанную группу
1.
Административные, бытовые и производственные здания
1.1. Административное, административно-производственное здание, административно-бытовой корпус.
1.2.  Здание контрольно-пропускного пункта, проходной.
1.3.  Здание диспетчерской, кинологической, пограничной и эксплуатационной службы, службы охраны и т.д.
1.4.  Помещение пешеходного пункта пропуска, пункта пропуска туристических групп.
1.5.  Производственно-бытовое здание.
1.6.  Производственное помещение (мастерские).
1.7.  Служебное, служебно-бытовое, служебно-производственное здание.
1.8.  Служебное помещение контейнерного и вагонного типа, домик типа «Лесник».
2.
Досмотровые сооружения
2.1. Бокс углубленного досмотра легкового и грузового транспорта.
2.2. Досмотровые кабины.
2.3. Павильоны для взвешивания легкового и грузового автотранспорта.
2.4. Павильоны для досмотра автотранспорта.
2.5. Павильон таможенного контроля.
3.
Инженерная инфраструктура
3.1. Сети
3.1.1. Электрические.
3.1.2. Воздушные.
3.1.3. Кабельные линии.
3.1.4. Тепловые.
3.1.5. Водопроводные.
3.1.6. Канализационные.

3.2. Инженерные сооружения и оборудование
3.2.1. Котельные.
3.2.2. Дизельные электростанции (дизель-генераторы).
3.2.3. Резервуары для хранения воды и топлива.
3.2.4. Водозаборные сооружения.
3.2.5. Очистные сооружения.
3.2.6. Насосные станции.
3.2.7. Трансформаторные подстанции.
3.2.8. Тепловые пункты (тепловые, элеваторные узлы).
3.2.9. Линии связи.
3.2.10. АТС.
3.2.11. Сооружения внешнего благоустройства.
4.
Сооружения для ремонта и эксплуатации автомобильного транспорта
4.1. Бокс для хранения автотранспорта;
4.2. Мойка для автотранспорта;
4.3. Мастерские для ремонта автотранспорта;
4.4. Профилакторий для автотранспорта;
4.5. Теплая стоянка для автотранспорта;
4.6. Участок техобслуживания и ремонта автотранспорта (УТОР).
5.
Складские помещения
5.1. База материально-технического обеспечения (МОТ);
5.2.  Здание склада;
5.3.  Производственно-складская база (ПСБ);
5.4.  Склад временного хранения (СВХ);
5.5.  Склад-ангар отапливаемый, не отапливаемый;
5.6.  Склад для хранения автотранспорта.
6.
Объекты культурно-бытового назначения,  учебно-тренировочные и спортивные сооружения
6.1. База отдыха;
6.2.  Санатории;
6.3.  Медицинское учреждение;
6.4.  Магазин, торговая палатка (киоск);
6.5.  Общежитие, гостевой дом;
6.6.  Сауна, баня;
6.7.  Спортзал;
6.8.  Столовая, буфет;
6.9.  Тир, теннисный корт;
6.10. Учебно-тренировочный центр (УТЦ).
7.
Навесы, площадки
7.1. Вертолетная площадка;
7.2. Навесы постов пограничного и таможенного контроля легкового и грузового автотранспорта;
7.3. Открытая стоянка задержанного автотранспорта;
7.4. Открытая площадка СВХ;
7.5. Подъезды, дороги, площадки, тротуары.
8.
Прочие
8.1. Пожарное депо;
8.2.  Беседка;
8.3.  Вольер;
8.4. Санитарно-бытовые помещения.
      
      Сторонники комплексного подхода делят все элементы инфраструктурного обеспечения деятельности таможенной службы на три большие группы.
      В первую группу входят таможенные объекты, которые создают условия для функционирования таможенных органов, помещения товаров под таможенные режимы, а также обслуживания пассажиров. Это материально техническая база таможенных органов:
      * Административные здания;
      * Пункты пропуска и перехода;
      * Таможенные склады;
      * Склад временного хранения;
      * Таможенный представитель;
      * Таможенный перевозчик;
      * Магазины беспошлинной торговли;
      * Транспортные средства;
      * Зоны таможенного контроля на вокзалах, в аэропортах и т.д.
      Ко второй группе относятся системы, средства и виды деятельности, обеспечивающие осуществление таможенных процедур, передачу информации о ходе этого процесса и полученных результатах:
      * Технические средства таможенного контроля;
      * Технические средства таможенной экспертизы;
      * Единая автоматизированная информационная система (ЕАИС) ФТС РФ;
      * Системы контроля за нарушением таможенных режимов и т.д.
      Третью группу составляет социальная инфраструктура, которая предназначена для специальных условий воспроизводства жизнедеятельности кадров таможенных органов и организаций и должна удовлетворять потребности в различных услугах непроизводственного характера в целях повышения профессиональной подготовки, уровня жизни должностных лиц и работников таможенных органов. Эти функции выполняют:
      * Учебные заведения и центры;
      * Службы жилищно-бытового обслуживания;
      * Службы здравоохранения и т.д.
      Данная классификация выделяет «производственную» (материально-техническая база, в том числе транспортные и технические средства, которые обычно к таможенной инфраструктуре не относят) и «социальную» таможенную инфраструктуру. Кроме того, в понятие таможенной инфраструктуры включены те объекты, которые, по мнению многих авторов, к ней не относятся, а могут быть отнесены к околотаможенной инфраструктуре (таможенный представитель, таможенный перевозчик и др.). Это связано с тем, что развитие таможенной системы повлекло за собой возникновение не только таможенной, но и околотаможенной инфраструктуры, и сфер деятельности, работа которых является как бы посредническим звеном между таможенными органами и участниками ВЭД и строится на договорной основе. Эти структуры, с одной стороны, призваны повысить эффективность таможенного контроля при осуществлении субъектами ВЭД экспортно-импортных операций, а с другой – значительно упростить все процедуры выполнения таможенных формальностей при перемещении товаров через таможенную границу Российской Федерации.
      Таким образом, потребностям таможенной инфраструктуры отвечает не простой набор различных перечисленных выше объектов и видов деятельности, а лишь их совокупность, образующая инфраструктурный комплекс. Сама же организация и обеспечение функционирования такого комплекса основывается на интеграции, координации и сбалансированном развитии всех элементов инфраструктуры национальной экономики, в том числе и таможенной инфраструктуры, как составной ее части.

1.2. Модернизация в системе таможенной инфраструктуры
      Термин «модернизация» относительно новый. Явление, обозначаемое им, существует в России, по крайней мере, три столетия и пережило 3 эволюционных периода. В настоящее время – последующий этап модернизации – техногенная революция, которая затронула практически все оргструктуры мира.
      В.Г. Федотова, вслед за многими авторами (В.М. Межуев, Б.Г. Капустин и др.) определяет модернизацию как «не просто развитие, а его специфический вид, при котором осуществляется переход от традиционного к современному обществу».
      Модернизация означает достижение  заранее известного и сознательно планируемого результата. Она в любом случае требует наличия политической воли, мобилизующей всех для решения поставленной задачи.
      Принципиальные задачи модернизации таможенных служб объективно определяются закономерностями и тенденциями развития мирохозяйственных отношений, с одной стороны и условиями, закономерностями и тенденциями социально-экономического развития, а также политиками конкретного государства в сфере внешнеэкономических  отношений с другой.
      Опыт модернизации таможенных служб в мире свидетельствует о сложности этого процесса и необходимости использования широкого спектра стратегий и технологий, в которых бы сочетались стратегии адаптационного, модернизационного типов, а также реструктуризация на основе единых стандартов. Удельный вес, место, характер сочетаний этих стратегий в программах реформирования и модернизации определяется исходным состоянием таможенной службы, политическими и социально-экономическими возможностями государства, волей руководства.
      Несмотря на то, что методологические проблемы, связанные с раскрытием сущности, целей и приоритетных направлений модернизации таможенной службы Российской Федерации являются объектами проблемах пока не сложилось. Это обусловлено, в первую очередь преобладанием оперативных задач, решаемых таможенной службой России, над стратегическими, а во-вторых – инерционностью в развитии таможни как государственного института. Процесс модернизации таможенной службы в части совершенствования таможенной инфраструктуры оказывается слабо связанным с таможенной политикой. Кроме того, отсутствует системный подход к определению содержания модернизации таможенной службы не только в стратегическом, но и в тактическом планах. Отсутствует научно обоснованная технология модернизации в меняющихся условиях как внутри страны, так и в мире. В результате того, снижается общий эффект от деятельности российской таможни, осложняется процесс интеграции таможенной службы России в мировую таможенную систему и во Всемирную торговую организацию. Все это наносит серьезный ущерб решению задач социально-экономического развития страны.
      Модернизация таможенной инфраструктуры методологически неразрывно связана с модернизацией таможенной службы и изменениями в таможенной политике. Она включает в себя процесс исследования и совершенствования способов и вариантов осуществления изменений, к которым следует отнести:
      * Выявление перечня проблем, приоритетов;
      * Определение состава, полномочий, ответственности рабочих групп;
      * Диагностику;
      * Поиск решения (нахождение оптимальных решений, разработка мероприятий, преодоление сопротивления изменениям, внедрения решения);
      * Удержание достигнутых результатов (проверка эффективности результатов внедрения, регулярное сравнение достигнутых результатов с запланированными (мониторинг).
      По формированию сети таможенных инфраструктур на госграницах в России накоплен определенный опыт, но и он требует дополнительных исследований в связи с наступлением техногенной волны модернизации.
      При формировании таможенной инфраструктуры в 1992-1996 гг. в России был адаптирован опыт других отраслей народного хозяйства. Вместе с тем, он в неполной мере отвечает складывающимся условиям таможенной службы и требует учета специфики таможенной деятельности. Таким образом, для реализации идей модернизации таможенной инфраструктуры в меняющихся условиях необходим новый методологический инструментарий. Такой инструментарий сформирован в рамках системного подхода сложных гуманитарных сфер.
      Характер методологического аппарата диктуется реалиями мирохозяйственной сферы, мировыми торговыми коридорами, подвижными экономическими границами, новыми товарными формами. Методологическое построение модели современной таможенной инфраструктуры опирается на:
      1. Тенденции эволюционирования таможенной службы и ее органов в историческом разрезе: опыт функционирования таможенных органов в дореволюционной Росси, в СССР, в рыночной России;
      2. Стратегию государства в экономическом развитии страны и таможенной политики в условиях глобализации.
      Функционирование таможенной инфраструктуры рассматривается как взаимодействие составляющих ее элементов между собой и с внешним окружением. Элементы определяют общие свойства системы: состав, структуру, характеристики данных, параметры, описывающие атрибуты элементов. Это позволяет описать рассматриваемый объект модернизации как систему наиболее естественным образом и сформировать направления модернизации, ориентированные на определенные процессы, элементы и объекты.
      











Рис. 1. Методологическая схема модернизации таможенной инфраструктуры
      Основными фазами модернизации являются:
      * Начальная фаза – разработка концепции;
      * Фаза разработки и отбора мероприятий (научно-методическое обеспечение);
      * Диагностика и системный анализ таможенных органов;
      * Организационно-правовые и экономические механизмы модернизации;
      * Определение приоритетных направлений и мероприятий модернизации;
      * Процедура отсеивания (исключение из рассмотрения) из исходного множества в соответствии с принятыми критериями (принципами оптимальности);
      * Расчет ресурсного обеспечения;
      * Выделение мероприятий, требующих научного сопровождения;
      * Фаза экспертных оценок;
      * Фаза формирования программ;
      * Фаза утверждения программ.
      Модернизация таможенной службы как комплексной системы или модернизация таможенной инфраструктуры как локальной подсистемы таможенной службы связаны с решением большого числа взаимосвязанных задач, существенно отличающихся друг от друга по своему содержанию и характеру исходной информации. Постановка таких задач, выбор методов их решения зависят от следующих факторов:
      * Наличие неопределенностей с исходных данных и самих условиях задач, а также различные их источники;
      * Широкого спектра неформализуемых или плохо формализуемых ситуаций, подлежащих рассмотрению в ходе решения задач;
      * Значительного числа характеристик качественного характера;
      * Необходимости в ходе решения задач широкого использования аппарата неформального анализа логико-эвристических процедур в сочетании с математическими методами;
      * Широкого использования процедур экспертизы на всех этапах разработки программ и формированием информационной основы решений, опираясь на мнение, опыт, интуицию специалистов таможенных органов как экспертов;
      * Необходимости проработки альтернативных вариантов программы для принятия обоснованного решения и требует специфического методического аппарата и комплексно-инструментальных средств.
     Методологические и методические основы совершенствования, модернизации, проектирования и перепроектирования организаций в сфере производства и бизнеса достаточно полно представлены в работах зарубежных и российских ученых и практиков. Однако эти вопросы не нашли рассмотрения применительно к таможенной службе. Безусловно, общие технико-технологические аспекты разработки и реализации проектов развития, совершенствования различных структур, в том числе и инфраструктур, отдельных объектов в принципе инварианты по отношению к типу организаций. Однако концептуальные и организационные подходы, содержательная сторона этапов и структура предметной области, связанных с совершенствованием таможенной инфраструктуры, требуют глубокой теоретической и методической проработки всего комплекса задач в этой области. Для таможенной службы России, деятельность которой ориентирована на обеспечение национальных интересов, так и соблюдение определенных международных норм во внешнеторговой сфере актуальность и острота этой тематики обусловлена необходимостью ее развития и устойчивого функционирования в соответствии с задачами ближайшего десятилетия XXI века.
1


.......................