Основы правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего образования

«Иркутский государственный университет»

(ФГБОУ ВО «ИГУ»)

Юридический институт

Кафедра конституционного права и теории права

























ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

МАГИСТРАНТА

по направлению подготовки: 40.04.01 «Юриспруденция» 

направленность «Органы государственной и муниципальной власти в РФ: правовое регулирование и практика реализации»





ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА 

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ФЕДЕРАЛЬНЫЙ И РЕГИОНАЛЬНЫЙ  АСПЕКТЫ 

(НА ПРИМЕРЕ ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ)











Допускается к защите

Зав. кафедрой, д.ю.н.,

профессор _____________ С. И. Шишкин

«____» _________ 20__ г.

Студентки 3 курса 

заочной формы обучения

группа 09311-ЗМ

Рябикова Алена Юрьевна





Работа защищена:

«_____» ___________ 20__ г.

С оценкой ______________

Протокол № ____________

Руководитель: д.ю.н., профессор

_____________ Шишкина Н.Э.















                                                   



                                          Иркутск   2017



Оглавление

	Введение	3

	Глава 1. Становление института Уполномоченного по правам человека	6

		1.1.	Институт омбудсмена в зарубежной практике	6

		1.2.	Становление института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации		11

	Глава 2. Правовые основы деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации	19

	2.1. Правовое регулирование института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации	19

	2.2. Основы правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации	26

	Глава 3. Основные направления деятельности Уполномоченного по правам человека на федеральном и региональном уровне	40

	3.1. Восстановление нарушенных прав	40

	3.2. Участие в совершенствовании законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права	45

	3.3. Международное сотрудничество в области прав человека	51

	3.4. Правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека	57

	Глава 4. Уполномоченный по правам человека в Иркутской области	61

	Заключение	70

	Список использованной литературы	75




Введение

Первостепенная цель правового государства - защита прав и свобод человека и гражданина. В Российской Федерации гарантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданина, в том числе в случае их нарушения государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами. В связи с продолжающимся в нашей стране процессом внедрения демократических ценностей и принципов правового государства сохраняются проблемы совершенствования национального механизма защиты прав и свобод человека и гражданина, элементом которого является институт уполномоченных по правам человека. Эффективность деятельности уполномоченных по правам человека зависит от точного законодательного закрепления сферы их компетенции и наделения данных государственных органов достаточными полномочиями для достижения определенных для них целей и решения поставленных перед ними задач.

В развитии российского общества решающим фактором являются права и свободы человека, без обеспечения которых невозможно движение к демократии, свободе, правовому государству, законности. Особый интерес в связи с этим представляет такой правовой институт, как институт Уполномоченного по правам человека. 

«Уполномоченный по правам человека» – термин, закрепленный в российском законодательстве. В других странах похожие по функциям органы называются иначе: в странах Северной Европы и англоговорящих странах, как правило, используется термин «омбудсмен». В шведском языке «омбудсман» (ombudsman) означает «представитель», «доверенное лицо». В мире используются такие именования как «народный защитник» (например, в Испании или Грузии), «защитник прав человека» (например, в Армении), «медиатор» (во Франции), «коллегия народной правозащиты» (Австрия), «комиссар по правам человека». Несмотря на то, что институты эти находятся в различных политических и правовых системах, все они могут быть отнесены к широкой категории «омбудсменов».

Института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации является одним из направлений развития демократического правового государства. Данный правозащитный институт призван защищать граждан от нарушений со стороны государственного аппарата, обеспечивать свободу отношений между гражданами и государственными структурами, вырабатывать рекомендации по совершенствованию деятельности субъектов публичной власти в области прав человека и административных процедур, с ними связанных. 

Актуальность темы исследования обусловлена реализацией новой конституционной стратегии в сфере прав человека, основанной на том, что, во-первых, человек, его права и свободы являются высшей ценностью, во-вторых, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и, в-третьих, обеспечиваются правосудием. В связи с этим возникает необходимость  поиска таких  институциональных форм, которые помогли бы сделать механизм защиты прав человека в России более эффективным, включившись в него. Процессы реформирования системы государственного аппарата и развития политической системы в Российской Федерации, усиление позиций органов исполнительной власти породило вопрос о необходимости уравновешивания данной ветви государственной власти посредством установления эффективной системы контроля над ней.

Действующий механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина не отличается совершенством, что проявляется как в недостаточном уровне правовой культуры и правосознания должностных лиц, так и отсутствии навыков правовой самозащиты у самих граждан. Кроме того, далеко не всегда своевременно применяются адекватные меры реагирования и воздействия на нарушения основных прав, свобод и законных интересов граждан со стороны государственных органов, в том числе правоохранительных. Одним из способов решения существующих проблем выступает развитие и совершенствование института Уполномоченного по правам человека. 

Целью данного исследования является системный, комплексный анализ особенностей и закономерностей возникновения и функционирования Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. 

Достижение указанной цели предполагает постановку и решение следующих задач:

	исследование   генезиса   института   уполномоченного   по   правам человека с учетом зарубежного и отечественного опыта;

	раскрытие этапов формирования института и конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;

	определение места данного института в правовой системе российского государства, теоретических и практических форм его установления и реализации;

	анализ и обобщение деятельности федерального и региональных уполномоченных по правам человека.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе деятельности уполномоченного по правам человека в России с учетом ее федерального и регионального уровней. 

Предметом исследования является совокупность юридически значимых явлений, обусловливающих становление, формирование, развитие и функционирование института уполномоченного по правам человека на федеральном и региональном уровнях.

Методологической базой исследования послужили методы современного научного познания общественных явлений, такие, как: исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический, структурно-функциональный, статистический метод системного анализа. Использование данных методов позволило всесторонне и глубоко исследовать аспекты реализации института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. 

Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», законодательство субъектов Российской Федерации, материалы судебной и правоприменительной практики.

В российской правовой науке вопросы деятельности Уполномоченного по правам человека в разное время изучали следующие правоведы: В.В. Бойцова, С.В. Кабышев, Е.И. Козлова, Н.В. Корнеева, О.Е. Кутафин, Е.А. Лукашева, О.О. Миронов,  Г.В. Синцов, А.Ю. Сунгуров, В.В.  Чуксина и другие. 

Данная выпускная квалификационная работа состоит из введения, четырех глав, включающих в себя самостоятельные параграфы, заключения и списка использованной литературы.









Глава 1. Становление института Уполномоченного по правам человека

Институт омбудсмена в зарубежной практике

Как известно, «омбудсмен» понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений. Если вначале он рассматривался только как эффективный институт «контроля по отклонениям» – жалобы жителей как индикатор сбоев в системе государственной администрации, то в 70-80-е годы XX в. его деятельность получила признание именно как государственный правозащитный институт. 

Международная ассоциация юристов приняла следующее определение термина «омбудсмен»: «служба, предусмотренная Конституцией или актом законодательной власти и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады».

Говоря о реализации конституционного права человека на защиту его прав от нарушений со стороны государственных чиновников, необходимо осознавать, что необходимость этого процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих полноценную деятельность Уполномоченного по правам человека, но и от понимания личностью своих прав и возможностей, от действительной способности грамотно пользоваться этими правами. В связи с вышесказанным нельзя недооценивать сущность и социальную роль Уполномоченного по правам человека, потому что как политико-правовой институт он является необходимой формой развития и возвышения государственности и демократии. Первоначально потребность в создании омбудсмена как органа, занимающегося расследованием  индивидуальных жалоб, возникает в связи с тем, сто традиционные методы правового контроля исполнительной власти оказались неудовлетворительными. 

По мнению М.В. Корнеевой усовершенствование политико-правового института Уполномоченного по правам человека оптимизация деятельности Уполномоченного является одной из осуществляемых в стране государственно-правовых реформ, но это процесс длительный и сложный, требующий постепенного преодоления целого комплекса трудностей становления и здесь актуальным представляется изучение исторического опыта.

В мировой практике первой формой специализированного государственного правозащитного института считают «классического омбудсмена». В настоящее время можно констатировать наличие общей тенденции в развитии института омбудсмена, который из органа парламентского контроля за публичной администрацией трансформировался в национальный правозащитный институт.  

Институт омбудсмена имеет скандинавское происхождение. Впервые он был создан в Швеции, когда Конституцией 1809 г. была введена должность омбудсмена юстиции. Второй страной, где была введена должность омбудсмена  в 1919 г., стала Финляндия, затем Дания – 1954 г., Норвегия – 1962 г. По примеру скандинавских стран институт омбудсмена стал создаваться во многих других государствах Европы, Америки, Азиатско-Тихоокеанского региона, Африки.

Глубоко укоренившееся уважение к индивидуальным и иным правам человека – неотъемлемый элемент правовой системы Швеции. Идея «правления права» была признана здесь более тысячи лет назад. Несмотря на многочисленные случаи злоупотребления королями, магнатами, епископами, судебными приставами своими полномочиями, Швеция являлась цивилизованной страной в юридическом отношении. Не случайно идея создания службы, призванной гарантировать соблюдение законов судьями, другими должностными лицами, получила здесь широкую поддержку в 1809 году в процессе составления проекта новой шведской Конституции. Целью принятия Конституции 1809 года являлось предотвращение концентрации власти в руках короля и его кабинета, а также неправосудия, плохого управления, нарушений гражданских прав. С 1713 году в Швеции функционировала служба, возглавляемая канцлером юстиции, который назначался королем. Эта должность – «потомок по прямой линии» королевского омбудсмена, учреждение которой в XVIII столетии породило в XIX веке требования о создании парламентского «двойника».  Главной функцией канцлера юстиции являлось осуществление надзора за деятельностью судей, гражданских служащих, обеспечение должного исполнения ими национальных законов. Однако канцлер был слугой короля и подчинялся кабинету. Он не обладал достаточной независимостью, чтобы эффективно защищать граждан.  Парламент же был заинтересован в создании контрольного органа, независимого от правительства. Несмотря на то, что доподлинно неизвестно, каковы были истинные глубинные предпосылки создания службы омбудсмена, очевидно, что основной целью выступало усиление парламентского контроля за гражданской службой и судами. Одним из важных факторов учреждения института омбудсмена являлась политическая нестабильность и борьба за власть между парламентом и королем. Желание гарантировать лучшую систему правления и надежную защиту основных прав и свобод, а не одна лишь политическая целесообразность, побудило Швецию принять и последовательно проводить в жизнь идею о независимом и беспристрастном должностном лице, контролирующем администрацию и не подчиняющемся исполнительной власти. Согласно Конституции 1809 года омбудсмен юстиции, назначаемый парламентом, уполномочивался надзирать за судами и административными органами, возбуждать перед компетентным судьей  производство против лиц, совершивших незаконные акты  при исполнении служебных обязанностей или невыполняющих надлежащим образом свои обязанности. Должность омбудсмена должна заниматься лицом, пользующимся широкой известностью благодаря своим юридическим способностям, компетентности, честности и порядочности. В качестве гаранта гражданских прав омбудсмен юстиции обязан обеспечивать соблюдение государственными и местными властями законов и распоряжений  и следить, чтобы действиями должностных лиц не нарушались фундаментальные права и личная безопасность граждан. 

Шведская идея парламентского контроля в лице омбудсмена юстиции прошла длительный путь становления в различных правовых системах, обрела национальную специфику. Каждая омбудсменовская служба выдвигала свои предложения в ответ на потребности административной практики. Поэтому правовой институт омбудсмена является достаточно сложным  для сравнительного страноведческого анализа. В его организации и функционировании отражены особенности страны, своеобразие национального государственно-правового механизма. Тем не менее, можно выделить общие характерные условия: высокий уровень политической культуры взаимодействующих государственных властей (переход от политической культуры конфронтации к политической культуре диалога); цивилизованная, рациональная система управления; социально-политическая стабильность общества. 

Несмотря на то что шведский омбудсмен является родоначальником данного института, наибольшее признание в мире получила датская модель омбудсмена, так как многие  государства проявили интерес к институту омбудсмена только после того как он начал функционировать в Дании.

В настоящее время деятельность датский омбудсмен выбирается Фолькетингом (парламентом), который определяет принципы его функционирования и финансирования. Юрисдикция Омбудсмена распространяется на все сферы публичной администрации. Если общества, учреждения, ассоциации находятся в административном подчинении закону о публичной администрации, закону об охране данных в публичной администрации, закону о доступе к актам публичной администрации, омбудсмен может установить, что его юрисдикция распространяется на эти органы в таком же объеме, а также на дела церкви. Вне сферы его компетенции находятся суды. 

При исполнении своих функций омбудсмен не зависит от парламента, но он должен представить Фолькетингу доклад о своей работе за истекший год. Основная функция датского омбудсмена – проведение расследования по жалобам граждан и собственной инициативе. Предмет жалоб строго определен: жалоба может быть подана только на противоправные действия или халатность в исполнении обязанностей органами публичной власти. Помимо расследования жалоб омбудсмен имеет право инспектировать по собственной инициативе любое учреждение или фирму и любое место работы, которые подлежат его юрисдикции.  Логико-правовой анализ позволяет сказать, что омбудсмен Дании соответствует классической, парламентской модели омбудсмена. Его независимость обеспечивается законом, процедурой выборов, самостоятельным бюджетом, наличием собственного бюро. Основная функция – функция беспристрастного расследования нарушений  прав человека  соответствует его полномочиям. Сфера компетенции определена однозначно – защита индивидуальных прав человека в отношениях с публичной администрацией. 

Необходимо отметить, что по способу назначения выделяются три типа института омбудсменов. Исполнительный омбудсмен является органом исполнительной власти, назначается правительством или президентом, ему подконтролен и подотчетен. Независимый омбудсмен представляет собой особую и самостоятельную ветвь власти, уровень которой соответствует уровню законодательной, исполнительной и судебной власти. При этом он может быть назначен президентом или парламентом, но после назначения не подчиняется назначившему его органу. Парламентский омбудсмен находится в системе законодательной ветви власти, назначается парламентом и подотчетен ему. 

Классическая модель омбудсмена – это «служба, предусмотренная Конституцией или актом законодательной власти и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады». Поэтому в случае назначения омбудсмена главой государства или правительством его правовой статус не совсем соответствует классической модели национального института омбудсмена. Таким образом, традиционно классический институт омбудсмена рассматривается как парламентский.

Что касается модели исполнительного омбудсмена, следует отметить, что наиболее ярко характерные черты исполнительного омбудсмена выражены в деятельности французского медиатора. В отличие от датской национально-правовой системы, которая при выборе  модели омбудсмена исходит из важности защиты прав человека от противозаконных действий со стороны публичных органов, французский институт омбудсмена основывается на превалировании исполнительной власти над законодательной. Поэтому Омбудсмен Франции – Посредник Французской Республики назначается декретом Совета Министров. Посредник, который, являясь независимым органом власти, принимает жалобы, касающиеся государственных учреждений, местных властей, публичных организаций и различных других организаций, ответственных за службу всему обществу, в сфере их действий по отношению к обществу. Французский омбудсмен нередко называется квазиомбудсменом, так как независимость от исполнительной ветви власти – характерная черта классической модели данного института.

Становление института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Институт Уполномоченного по правам человека в России прошел сложный путь становления и развития от момента зарождения идеи об учреждении до функционирования общественно-политического института. Образование данного института в нашей стране связано с процессами демократизации государства и общества, стремлениями к достижению международных стандартов в сфере защиты прав человека.

Первое упоминание института уполномоченного по правам человека в российских юридических документах относится к осени 1990 года – этот институт отдельной статьей предусматривался в первой редакции проекта новой конституции РСФСР, подготовленного рабочей группой конституционной комиссии Съезда народных депутатов России. В первоначальных вариантах проекта омбудсмен именовался Государственным комиссаром Верховного Совета РФ по правам человека, в последующих – Парламентским уполномоченным по правам человека, Уполномоченным Верховного Совета РСФСР по правам человека. Эта статья сохранилась и во всех последующих редакциях проекта конституции, и, таким образом идея омбудсмена прочно вошла в юридический оборот. 

Историю становления института омбудсмена в российской правовой действительности можно вести с ноября 1991 года, когда Верховный Совет принял Декларацию прав и свобод человека и гражданина, в которой была обозначена необходимость учреждения парламентского уполномоченного по правам человека. 

Декларация прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации ввела в российский юридический и политический оборот новое должностное лицо – Парламентского уполномоченного по правам человека, целью деятельности которого провозглашалось осуществление парламентского контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Был даже разработан проект закона «О парламентском уполномоченном по правам человека и гражданина Российской Федерации», в который были заложены черты, близкие к классической модели парламентского омбудсмена.

В ноябре 1993 года была создана Комиссия по правам человека, которая обладала всеми функциями омбудсмена. Первоначально Комиссия выполняла роль посредника, направляя жалобы о нарушениях от гражданина напрямую к Президенту. При осуществлении своей деятельности Комиссия взаимодействовала с государственными органами Российской Федерации, субъектами Российской Федерации, общественными правозащитными организациями, средствами массовой информации. В 2004 году Комиссия была преобразована в Совет при Президенте Российской Федерации  по содействию и развитию институтов гражданского общества по правам человека. Он был образован в целях оказания содействия главе государства в реализации его конституционных полномочий в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, информирования Президента Российской Федерации о положении дел в этой области, содействия развитию институтов гражданского общества, подготовки предложений главе государства по вопросам защиты прав и свобод человека.

 Наличие утверждаемого решением Государственной думы Уполномоченного по правам человека было зафиксировано и в принятой в декабре 1993 года Конституции РФ. Однако Федеральный конституционный закон  «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», определяющий порядок назначения и освобождения Уполномоченного, его компетенцию, организационные формы и условия деятельности, был принят 26 февраля 1997 года. Как Конституция, так и названный Закон не воспроизвели наименование «парламентский уполномоченный» и положение о подотчетности его законодательному органу.

Первым уполномоченным по правам человека в РФ, назначенным постановлением Государственной Думы в 1994 году стал известный российский правозащитник Сергей Адамович Ковалев. Однако он не был защищен соответствующим законом, и после его четкой антивоенной позиции по поводу Чечни он был отстранен от должности весной 1995 года также постановлением Госдумы. На федеральном уровне этот пост оставался вакантным еще три года, пока на него не был избран депутат от КПРФ, д.ю.н., профессор Олег Орестович Миронов. Отметим, что эта задержка была вызвана проблемами с принятием Федерального закона об уполномоченном по правам человека: вначале принятие такого закона блокировалось коммунистами, а затем либералами как часть политической борьбы фракций Государственной Думы. В течение почти шести лет деятельности О.О. Миронова на посту российского омбудсмена им было сделано очень много для развития России государственного института: был создан аппарат, который занимался текущей работой с жалобами, так и предложениями по изменению законодательства, издавались Ежегодные и Специальные доклады, велось просвещение в области прав человека и большая издательская работа.  Однако с ростом его авторитета в среде правозащитников и либеральной интеллигенции падало его влияние  в администрации Президента РФ и в структурах исполнительной власти. В результате в январе 2004 года, после истечения его первого срока, на должность Уполномоченного был избран В.П. Лукин, один из лидеров партии «ЯБЛОКО». На должности уполномоченного по правам человека Владимир Петрович Лукин находился два срока подряд. С 18 марта 2014 года по 25 марта 2016 года должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации занимала Памфилова Элла Александровна. С 22 апреля 2016 года  по настоящее время пост Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации занимает Москалькова Татьяна Николаевна.

Одновременно с федеральным уровнем проходило и становление института Уполномоченного по правам человека и в субъектах Российской Федерации. Так же как и на федеральном уровне, институт Уполномоченного по правам человека в субъектах имел своих предшественников в лице парламентских комиссий по правам человека и комиссий по правам человека при главах администраций регионов. Депутатские комиссии по правам человека появились летом 1990 года после первых демократических выборов. Как и на государственном уровне, это были первые государственные структуры, целью которых было обеспечение соблюдения прав человека.

 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в российской Федерации» в ст. 5 предусматривал, что субъекты Российской Федерации также могут учреждать должности региональных уполномоченных по правам человека. Первыми субъектами Российской Федерации, где была учреждена должность Уполномоченного по правам человека, стали Республика Башкортостан, Астраханская, Саратовская, Свердловская, Смоленская области. Однако процесс их создания в субъектах неоправданно затянулся. Например, на 1 января 2004 года они были учреждены только в 27 субъектах Российской Федерации, в 2010 году их насчитывалось 55, а на начало 2016 года они были образованы в 83 регионах. Основными причинами затянувшегося процесса учреждения института уполномоченного по правам человека в субъектах, на наш взгляд, явились: во-первых, отсутствие императивной нормы в Федеральном законе об учреждении должности Уполномоченного по правам человека в субъектах Федерации, а также отсутствие законодательной регламентации деятельности региональных Уполномоченных по правам человека на федеральном уровне; во-вторых, недооценка региональными парламентариями роли этих институтов в обеспечении защиты прав личности на уровне субъектов Федерации, в-третьих, осознанное нежелание руководства многих субъектов Российской Федерации, прежде всего по линии исполнительной власти, создавать не подотчетный ему орган, наделенный правом оценивать действия власти по обеспечению прав и свобод человека, в-четвертых, нехватка бюджетных средств в регионах.

На сегодняшний день ситуация изменилась. Федеральный закон от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в апреле 2015 года был дополнен нормами, определяющими порядок учреждения, функционирования института по правам человека в субъектах РФ, а также требования к кандидатам на эту должность и другие организационные вопросы, связанные с деятельностью уполномоченного по правам человека в регионе. Таким образом, в настоящее время парламенты субъектов при определении правовых основ деятельности уполномоченных по правам человека в регионах исходят из установленных федеральным законодательством базовых положений, обязательных для отражения в региональном законодательстве.

В настоящее время институт уполномоченного по правам человека учрежден  во всех субъектах российской Федерации.  Это не значит, что становление института омбудсмена в субъектах Российской Федерации не имеет проблемных моментов. К примеру, в Чукотском автономном округе уполномоченный по правам человека впервые был назначен 1 сентября 2016 года. В Республике Тыва 12 декабря 2016 года впервые был назначен уполномоченный по правам человека одновременно являющийся уполномоченным по правам ребенка. 

Многие проблемы функционирования института уполномоченного в субъектах Российской Федерации схожи, поскольку непосредственным образом связаны с вопросами его полномочий и компетенции. При их определении принципиальным является понимание природы этого института как органа, содействующего государственному контролю за затрагивающей права и свободы человека и гражданина деятельностью органов власти, а также дополняющего существующие механизмы их обеспечения и защиты.

До настоящего времени остается актуальным вопрос о соответствии целей и задач института уполномоченного тому объему и функциональному содержанию полномочий, которыми он наделен. Затрагивая тему полномочий, следует отдельно остановиться на сфере (границах) компетенции регионального омбудсмена. По правильному замечанию А.Ю. Сунгурова, проблемы с определением четкой сферы компетенции, существующие при развитии института уполномоченного по правам человека на национальном уровне, еще более усложняются при рассмотрении деятельности уполномоченных в субъектах Федерации. Если на национальном уровне основной проблемой являются отношения омбудсмена и судебной системы, то на уровне регионов к ней добавляется сфера деятельности иных федеральных структур и их чиновников, действующих на территории субъекта и нарушающих права человека.

Стоит отметить позитивность состоявшихся законодательных новаций в части устранения усеченности компетенции омбудсмена в отношении деятельности федеральных государственных органов, расположенных на территории региона. Это касается вопросов, связанных с рассмотрением жалоб граждан на действия (бездействие) территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент России.

Их властно-распорядительная деятельность непосредственно затрагивает права граждан, проживающих или пребывающих на территории субъекта РФ. Причем значительная часть жалоб населения связана с обжалованием действий и решений именно структурных подразделений данных государственных органов. Однако в условиях существовавшей в этой части ограниченности полномочий омбудсмена не стоило ожидать должной эффективности вмешательства, направленного на устранение нарушений прав человека в работе указанных государственных органов. Внесенные изменения в законодательство позволили расширить компетенцию уполномоченных на федеральные исполнительные органы.

Правовые позиции регионального омбудсмена могут быть значительно усилены за счет законодательного закрепления его права рассматривать жалобы на решения и действия (бездействие) органов государственной власти вне зависимости от их уровня ведомственной подчиненности. В ряде субъектов Федерации такие полномочия в интересах граждан региональными уполномоченными давно и успешно реализуются.

В ряде зарубежных государств учреждаются и осуществляют деятельность муниципальные омбудсмены. В Российской Федерации деятельность уполномоченных по правам в соответствии с законодательством распространяется и на органы местного самоуправления. В ряде субъектов Российской Федерации, где функционирует институт регионального уполномоченного по правам, также формируется корпус представителей уполномоченного в муниципальных образованиях, обеспечивающих его взаимодействие с гражданами и органами местного самоуправления. Соответствующие представители либо являются сотрудниками аппарата уполномоченного по правам, либо работают на общественных началах. 

К примеру, профессор Кабышев С.В. в своих научных работах определяет следующие основные моменты функционирования муниципального омбудсмена в Российской Федерации. Содержанием деятельности уполномоченного по защите прав местного самоуправления должен быть контроль за соблюдением прав местного самоуправления. В случае выявления нарушений - направление материалов в правоохранительные органы для принятия мер реагирования.

Должность уполномоченного по защите местного самоуправления может быть введена указом Президента РФ с последующим принятием соответствующего федерального закона. Федеральный уполномоченный по защите местного самоуправления, по аналогии с иными уполномоченными при Президенте РФ, назначался бы им на 5 лет из числа лиц, являющихся признанными и известными специалистами в муниципальном сообществе. Желательно наличие юридического образования или степени в области права, опыта правозащитной деятельности, опыта работы в сфере местного самоуправления.

Функции такого уполномоченного были бы следующими:

- защита прав граждан на местное самоуправление от неправомерных и нецелесообразных действий органов государственной власти и местного самоуправления;

- правовая, организационная, консультационная помощь;

- участие в подготовке решений органов государственной власти, затрагивающих интересы местного самоуправления, при необходимости подготовка экспертных заключений на проекты решений;

- подготовка ежегодных докладов о состоянии местного самоуправления в России, о соблюдении прав граждан на местное самоуправление;

- подготовка аналитических, тематических материалов по отдельным аспектам организации и деятельности местного самоуправления, направление их в муниципальные образования, а также в органы государственной власти;

- организация работы по разработке проекта концепции государственной программы поддержки местного самоуправления.

Таким образом, становление института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации было обусловлено следующими факторами:

- осознание в широком общественном мнении проблем контроля власти, защиты  прав человека, взаимодействия общества и власти и ее открытости в сфере прав человека;

- общий ход формирования государственности, в том числе правовой базы и институтов;

- сотрудничество или компромисс различных влиятельных российских и региональных политических сил и групп интересов по вопросам становления института;

- влиятельность, компетентность и интенсивность деятельности международных организаций,.......................