Общественно-политическое развитие Российской империи накануне земской реформы 1864 г

ВВЕДЕНИЕ



     Земства пережили сложную историю. Они прошли долгий и противоречивый путь под опекой бюрократии, краткий период политического подъема в Февральской революции, месяцы упорной борьбы за власть летом и осенью 1917 года, этап открытых столкновений с Советами и время ухода с политической арены после победы вооруженного восстания в Петрограде.

Земства с первых же лет своего существования стали привлекать внимание историков, в подавляющем большинстве случаев - представителей либеральной школы. Наиболее известными и читаемыми из них были Б. Б. Веселовский, Н. Авинов, И. Белоконский, С. Маслов, В. Трутовский и некоторые другие. 

Не обошли своим вниманием систему земского самоуправления и советские историки, хотя их труды уступали трудам либеральных исследователей, как по количеству, так и по широте охвата проблем. В большинстве случаев земство попадало в поле внимания историков в связи с изучением либерального движения, его программ, социального состава, эволюции взглядов участников движения и т. д. Для советской исторической науки земства не были ведущей научной проблемой: в центре ее внимания находились другие управленческие структуры, прежде всего - Советы.

Интерес к истории земств резко возрос в 1990-х. В то время в обстановке коренных преобразований в социально-экономической и политической сферах шел интенсивный поиск таких форм государственного управления и местного самоуправления, которые в наибольшей степени соответствовали бы духу времени. Естественно, вспомнили и о том, что у России имелся собственный опыт организации местного самоуправления. О земствах заговорили публицисты, писатели, деятели культуры, митрополиты, предприниматели.

 Настоящий бум вокруг этой темы развернулся после того, как массовым тиражом была издана брошюра А. И. Солженицына «Как нам обустроить Россию?». Похвальное слово в пользу земства, сказанное знаменитым писателем, услышали и политики. Они спешно стали искать специалистов по земству, созывать «круглые столы» и научно-практические конференции (в том числе международные), создавать исследовательские группы и лаборатории. Вскоре на волне нараставшего интереса возникло широкое объединение активных сторонников земства «Российское земское движение». Его Совет стал издавать свой печатный орган «Земский Вестник». В честь земства был сочинен и гимн, автором которого стал известный композитор-песенник Михаил Ножкин.

О земствах заговорили и в той части политического истеблишмента, которая непосредственно занималась разработкой системы местного самоуправления. Некоторые из политиков даже стали склоняться к мысли, что именно земский опыт может лечь в основу современной модели системы местного самоуправления. Эту идею активно поддержал А. И. Солженицын. Более того, он видел в земствах спасение России.

Одним словом, в 1990-х сформировался явный общественный запрос на глубокую научную разработку этой темы. Ответ был дан весьма оперативно: в короткий срок появилась целая серия монографических исследований по истории земства.

Однако при всем при том вряд ли можно сказать, что тема эта была исчерпана. В исследованиях, подготовленных с момента рождения земства и до наших дней, представлен богатейший фактический материал, характеризующий разнообразную деятельность земств в сферах народного образования, медицины и агрономии, в ветеринарном деле и статистике, в области экономического вспомоществования сельскому хозяйству и т. д. 

 А вот результаты в деле теоретического осмысления опыта земского самоуправления представляются куда более скромными.

Вследствие выше обозначенного данная проблематика является актуальной и носит практический характер. 

Целью данной работы является попытка проследить процесс влияния земств на общественно-политическую жизнь России, выделить его позитивные и негативные тенденции.

Для выполнения цели необходимо решить следующие задачи:

рассмотреть общественно-политическое развитие Российской империи накануне земской реформы 1864 г.;

проследить процесс подготовки земской реформы 1864 г.; 

обозначить основные положения  земской реформы 1864 г.;

выделить положение земства в системе государственной власти;

проанализировать соотношение  земства и бюрократии;

определить роль и позицию земства в решении конституционного вопроса в Российской империи;

проследить влияние органов местного самоуправления на общественную жизнь в дореволюционной России и в наши дни;

обозначить сходства и различия органов муниципальной власти во времена земств и в настоящее время. 

Объектом исследования являются земства и их роль и влияние на общественно-политическую жизнь России.

Предмет исследования – события, явления, процессы, законодательная база, которые свидетельствует о роли и влиянии земства на общественно-политическую жизнь России.

Степень разработанности проблемы. Данная проблематика нашла отражение в литературе источниковедческой и исторической направленности. 

Источниковедческие материалы представлены проектами земской реформы 1864 г., законодательной базой («Положение о губернских и уездных земских учреждениях» и др.) материалами о реализации земской реформы в российских губерниях, воспоминаниями современников, статистическими данными. 

Большинство материалов в настоящее время опубликовано и доступно исследователям. Значительная часть находится в архивах (Государственный архив РФ, Государственный исторический архив, Государственный архив Пермской области, Государственный архив Свердловской области, Государственный архив  Кировской области и др.) Именно она представляет наибольшую информационную ценность. 

В научной литературе проблема земства нашла отражения в целом спектре работ.  

 Несмотря на появление ряда исследований по вопросам местного управления Российской империи в пореформенный период, проблема взаимоотношений органов самоуправления и государственной администрации остается малоизученной. Даже в новейших работах сохраняется в основе традиционный подход, когда изучение проблемы сводится к выявлению и анализу фактов столкновения земских учреждений с центральными и региональными органами власти. Априори говорится о несовместимости коронной администрации и общественного самоуправления.

Иная позиция отражена в работе О.Н. Богатыревой «Губернская администрация и земское самоуправление. Вторая половина XIX – начало XX вв.». Используя богатый источниковедческий материал регионов, автор наряду с противоречиями во взаимоотношениях земств и губернской администрации показывает и позитивные моменты сотрудничества и взаимопомощи. 

Большой научный интерес представляет работа А.Ю. Шутова «Роль А.Н. Милютина в подготовке земской реформы 1864 г.». Статья посвящена развитию местного самоуправления в России и роли Н. А. Милютина в подготовке основных положений земской реформы 1864 г.

 Следует отметить и сборник статей «Великие реформы в России. 1856-1874гг.». Сборник статей о реформах 1860 - 1870-х годов подготовлен большой группой российских и зарубежных историков. В основу его положены материалы состоявшейся в мае 1989 г. в Пенсильванском университете (Филадельфия, США) научной конференции, посвященной Великим реформам. В книге представлены взгляды как российских, так и ряда западных ученых на реформаторский процесс в России и особенности ее экономического и социального развития во второй половине XIX века.

Несомненно,  изучение земской реформы  1864 г. будет продолжаться. Анализ уже накопленного опыта и знаний, новые мировоззренческие позиции по данной проблеме позволят в ближайшем будущем сформировать иные подходы и теории.

Методологические принципы. Методологической основой исследования является совокупность научных методов, таких как: принцип историзма, конкретно-исторический подход к анализу явлений прошлого, научная объективность, требующая учета максимально возможного количества фактов и факторов при анализе исследуемого явления, дедукция, синтез, сравнительно-исторический, системный и историко-хронологический и другие методы научного исследования.

Научная новизна заключается в том, что в данной работе предпринята попытка комплексного анализа  роли и влияния земств на общественно-политическую жизнь России. 

Использование научной литературы, осмысление имеющегося опыта позволило выделить позитивные и негативные тенденции в процессе влияния земства на современное муниципальное самоуправление. 

В нашей работе затронут ряд и дискуссионных проблем и проанализировано их различное толкование. 

Практическая значимость исследования заключается в возможности его использования в курсах, которые преподаются для студентов по специальности «История», «Муниципальное право» в рамках таких учебных дисциплин «История Нового времени», «История России XIX век», а также различных спецкурсов. 

Структура работы. Объект и цели нашей работы определили ее структуру. Она написана по проблемно-хронологическому принципу и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и  литературы. 



















































ГЛАВА 1. ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РАЗВИТИЯ ЗЕМСТВА                         В РОССИИ



1.1. Общественно-политическое развитие Российской империи накануне земской реформы 1864 г.: истоки и предпосылки великих реформ



В последние годы в литературе наметилась тенденция выводить земство XIX века из одноименного института, возникшего еще во времена Ивана IV. Такой подход представляется неверным в принципе, поскольку общим у этих институтов было одно лишь название: они возникли на разном правовом и социально-экономическом фундаменте, имели разное предназначение, структуру, функции, финансы и т. д. 

Появление в России местного самоуправления не было локальным, изолированным явлением. Как известно, переход от феодализма к капитализму во всех европейских странах сопровождался приобщением населения к решению вопросов местного значения. В эпоху интенсивного развития товарно - денежных отношений строго централизованная феодальная система управления оказывалась несостоятельной. В новых условиях она оказалась просто неспособна более или менее сносно решать проблемы, связанные с жизнью широких народных масс, поскольку свои обязанности чиновники сводили к решению трех главных, с их точки зрения, задач: сбору налогов, комплектованию армии и борьбе с политическими преступниками. До таких дел, как организация народного образования и здравоохранения, ветеринария, агрономия и т. п., руки у них не доходили.

Между тем более совершенное и сложное капиталистическое производство требовало элементарно грамотных и достаточно здоровых работников, которые иначе не в состоянии были полноценно участвовать в производстве. Все это подводило правящие круги всех государств переходного периода к мысли о целесообразности передачи права решать местные дела в руки тех, кто наиболее заинтересован в их успешном ведении, то есть о введении местного самоуправления.

Россия в этом отношении не составляла исключения; она развивалась в том же направлении, что и Западная Европа, но замедленными темпами. В силу ряда причин - геополитических, природных, исторических и политических - она отставала от ведущих европейских стран. В то время как в Западной Европе уже расцвел финансово-промышленный капитал, Россия лишь осуществляла переход от мануфактурной к фабричной стадии организации производства. И в результате неудивительно, что российская буржуазия, которой в теории надлежало быть главным носителем идей общественно- политического прогресса, в тот переломный исторический период оказалась на деле довольно беспомощной

 Российская буржуазия всегда жалась к власти, что-то выкупая, а что-то вымаливая у нее. Она оказалась не способной на самостоятельные действия по отношению к монархии, подобные тем, которые когда-то осуществляло «третье сословие» в Нидерландах, Англии и Франции. Для кардинальных общественных преобразований у российской буржуазии просто не доставало сил.

«Экономическое несчастье России в том, - утверждал известный русский философ Г. П. Федотов, - что она не знала развитого, организованного городского ремесла. Национальное русское ремесло - кустарное, подсобное при крестьянском хозяйстве. В новом русском городе XVIII-XIX века немец и еврей - наиболее заметные представители ремесленного производства» . 

В силу всех этих обстоятельств в Средние века на Россию не распространялся знаменитый принцип, выраженный чеканной немецкой фразой: "Stadtluft macht frei". Согласно этой формуле, любой самый униженный, забитый и затравленный феодально зависимый крестьянин, прошмыгнувший через крепостные ворота на территорию города, попадал под его защиту и через некоторое время становился свободным человеком.

В России же города еще на ранней стадии своего существования были до основания разрушены и на столетия придушены татаро-монголами. Даже в переломный для России период, каким оказалась середина XIX века, города появлялись редко, развивались медленно, и политическая жизнь протекала в них вяло. 

По данным П. Г. Рындзюнского, за вторую четверть XIX столетия в наиболее развитом Центральном районе России появилось лишь четыре города - Петергоф, Сухиничи в Козельском уезде Калужской губернии, Вознесенский Посад в Шуйском уезде Владимирской губернии и Павловский Посад в Богородском уезде Московской губернии. Приговоры обществ об открытии города поступали чаще всего от богатой их части. Такая инициатива передавалась губернаторами на рассмотрение Государственного совета, затем - царя, указом которого то или иное торговое или промышленное селение и переводилось в разряд города.

И тут же над его жителями устанавливался жесткий административно- полицейский контроль. К примеру, в указе об учреждении города Сухиничи имелся специальный параграф, которым вводилась должность надзирателя с весьма широкими полномочиями. Свои действия он обязан был согласовывать с ратушей лишь в таких делах, как сбор налогов и наблюдение за чистотой в городе; все остальные вопросы он решал самостоятельно. Это было весьма важное звено в системе городского управления и действовало оно на феодальном праве в целях сохранения и укрепления монархии. Надзиратель обязан был следить «за должным властям повиновением», пресекать "всякие действия, противные верноподданническому долгу и послушанию", и т. д.; на него возлагались обязанности отлавливать беглых крестьян и возвращать их помещикам, выявлять военных дезертиров и этапировать их в покинутые ими части, выбрасывать из города неблагонадежных. 

В целом жители сел и деревень, окружавших город, воспринимали его не как форпост в борьбе с помещиками, а как поселение с опасной криминогенной обстановкой, и относились к нему настороженно. Российский город, в отличие от западно-европейского, не мог противостоять самодержавию.

К моменту начала Великих реформ российский город не представлял собой силы, достаточной для успешной борьбы против монархии. Официально в 1863 году городов с населением более 200 тысяч человек насчитывалось 2, с населением от 100 до 200 тысяч человек - 1, от 50 до 100 тысяч - 9, от 35 до 50 тысяч - 10, от 20 до 35 тысяч - 36. Подавляющее большинство российских городов являло собой нечто среднее между городом и деревней с числом жителей до 5 тысяч человек . 

Если бы в период реформирования России сложился хотя бы баланс между старыми и новыми силами, модернизация политической системы и реформирование страны шли бы ускоренными темпами и менее мучительно. Но из-за слабости буржуазии возник явный дисбаланс в пользу старых сил. Обстоятельства сложились таким образом, что преобразования в обществе понуждались развитием капиталистического уклада и в них была заинтересована, прежде всех, буржуазия, однако хозяевами положения оставались помещики, руками которых и проводились реформы. Разумеется, они планировали и осуществляли их с максимальным учетом своих интересов.

К тому же введение местного самоуправления довольно жестко было увязано с крестьянской реформой. В сложившейся обстановке она представляла собой не только политическую, но и административно-хозяйственную необходимость. Н. В. Шелгунов писал, что введение местного самоуправления «явилось... следствием осознанной правительством необходимости. Это простой вопрос разделения труда и неизбежный выход из того затруднения, в котором почувствовало себя правительство».

Дело в том, что после 19 февраля 1861 года 23,1 миллиона крепостных крестьян оказались на воле. Ранее их делами ведали помещики, и на этой основе строилась вся система управления. В новых условиях управлять юридически свободными крестьянами, наделенными землей, через бывших крепостников не представлялось возможным.



1.2 Подготовка земской реформы 1864 г.: дискуссии и проекты



Основные подходы, стратегия и тактика реформирования институтов местного самоуправления последних лет дают основание говорить не только о текущих трудностях в происходящих преобразованиях, но и ряде ошибок в концептуальном обосновании и политико-правовом сопровождении данной реформы. Истоки этих проблем - в недостатках проведенной подготовительной работы, в некорректном использовании зарубежного опыта, чрезмерной унификации моделей муниципалитетов и др. Существенную роль при этом, конечно же, играет степень профессионализма, уровень компетентности самих реформаторов, которые участвуют в принятии государственных решений, наличие у них политической воли.

Между тем отечественная практика преобразований местного самоуправления в прошлом дает немало иных примеров - примеров тщательной разработки, как общей концепции, так и конкретных мер, вариантов и способов реформирования. К участию в подготовке реформ привлекались лица, которые являлись не только профессионалами высшего уровня, но и государственными деятелями, служившими своему Отечеству, его национальным интересам.

Значительную роль в процессе подготовки земской реформы сыграл крупный правительственный чиновник Н. А. Милютин. 

По окончании Благородного пансиона при Московском университете Николай Алексеевич Милютин занимал ряд должностей в Министерстве внутренних дел, непосредственно осуществляя подготовку положений и других документов по реформе местного самоуправления.

Он был последовательным сторонником всесословного представительства и «выборного начала» в земствах, автором идеологии земского представительства в органах местного самоуправления, которая оказала определяющее влияние и на проекты земских реформ, и на окончательный вариант «Положения...» 1864 г. В личном архиве НА. Милютина хранится записка, относящаяся предположительно к 1857 - 1858 гг., которая позволяет понять его взгляды на природу и характер самоуправления, на формирование представительных учреждений в системе местного управления. Ключевую роль в земской реформе Н. А. Милютин отводил историческим традициям. 

Такое относящееся к концу 50-х гг. XIX в. видение единой системы представительства территорий - от уездного до общероссийского уровня - будет частично реализовано лишь через полвека, с введением новых принципов формирования Государственного совета и учреждением Государственной думы.

Понятно, что этот набросок о структуре и способе формирования учреждений местного самоуправления, который не был предназначен к опубликованию, характеризует скорее личные взгляды Милютина в данной сфере, нежели его позицию как государственного чиновника, которому поручено руководить комиссиями по реформе местного управления. Вместе с тем анализ материалов комиссий Милютина по вопросам представительства в местных учреждениях показывает, что в ходе работы над законопроектами он активно проводил свои идеи прямых и пропорциональных выборов, гарантирующих социально обоснованные нормы и степень участия сословий в местном самоуправлении.

За несколько лет до начала работы комиссий по реформе местного управления Милютин подготовил «Проект правил избрания лиц в состав городского общества». «Правила», по мнению Милютина, должны были очертить круг вопросов, связанных со статусом и объемом полномочий выборных лиц. В этой связи Милютин полагал необходимым установить: 1) какие лица могут быть допущены в городские общества и с какими правами; на какие сословия должны опираться эти лица; 2) какими правилами должны быть обусловлены вступления в эти сословия - общими для империи или особыми; «с какой целью должны быть допускаемы сословные собрания и какие члены должны пользоваться равными правами голоса там»; следует ли отделить в городском управлении судебную власть от административной; кому должна быть предоставлена высшая распорядительная власть в городском управлении: (целым) сословиям путем подачи голосов или особому собранию уполномоченных от них; как должны избираться эти уполномоченные; какими должны быть отношения между уполномоченными и государственной властью. Эти вопросы так или иначе возникали позднее, когда Милютин стал непосредственно отвечать за разработку законопроектов в данной области.

Первой правительственной комиссией по вопросам местного управления, которую возглавил Милютин, была комиссия «для начертания подробного проекта» новой организации управления земскими делами, созданная 1 ноября 1857 г. по ходатайству дворянства Санкт-Петербургской губернии. Еще в 1853 - 1855 гг. депутаты-дворяне комитета по земским повинностям от Санкт-Петербургской губернии последовательно поднимали вопрос о необходимости поручить ряд хозяйственных вопросов, касающихся территории (в частности, налоговые сборы), «исключительно тем сословиям, кои отправляют повинности». Отделениями данного учреждения санкт-петербургская комиссия полагала оставить действовавшие уездные присутствия под председательством уездных предводителей дворянства. В распоряжение последних предлагалось придать «исполнителей», которые должны были избираться от всех сословий, «т.е. дворян, купцов и мещан, и совокупно сословий свободных сельских обывателей». Эти избранные лица, по мнению санкт-петербургского дворянства, должны были получать за свою деятельность жалованье.

Этот документ был передан в комиссию Милютина, которая поддержала как идею создания земских учреждений, так и всесословное прямое «выборное начало» в его формировании . Однако санкт-петербургский генерал-губернатор П. Н. Игнатьев предлагал допустить к участию в выборах только дворянское и купеческое сословия, отказав в этом мещанству и сельским обществам по причине их необразованности. Комиссия Милютина не согласилась с мнением Игнатьева, указав, что мещане как городское сословие наряду с купечеством по закону имели право участвовать в городских выборах, так что «устранение мещан от участия в новом управлении делами земства было бы несогласно с самим законом». Аналогичные аргументы были высказаны комиссией и в пользу участия в земских выборах сельских обществ. При этом было отмечено, что «сельское сословие несет повинности несравненно в большем размере, чем прочие сословия и, следовательно, по всей справедливости имеет право на участие в суждениях по сим делам».

Комиссия сочла целесообразным проводить выборы в общий губернский и уездный комитеты на общем основании, а членов в особый губернский комитет (прототип будущей губернской управы) назначать из депутатов общего комитета. Депутаты общего губернского комитета и члены уездных комитетов могли избираться на три года .

В разработанном комиссией Милютина «Проекте положения об учреждениях по делам земских повинностей С. -Петербургской губернии» эти начала были детализированы. Так, выборы депутатов предусматривалось проводить отдельно по сословиям, причем дворянские представители проводили выборы в уездах, городское сословие - на городских выборах, сельские общества - на тех же условиях, что и выборы сельских заседателей в судебные места. Выборы от дворян предлагалось проводить по двум разрядам: от «большепоместных» и мелкопоместных - по одному депутату. Городские общества подразделялись в проекте на четыре разряда: от Санкт-Петербурга предполагалось избирать трех депутатов, от Кронштадта - двух, от остальных - по одному депутату. От сельского сословия предусматривалось избрание «по одному депутату от крестьян ведомств дворцового и казенного и по одному от крестьян, водворенных на владельческих землях. Председатель и члены особого губернского комитета избирались депутатами общего комитета из своей среды». Председатель комитета определялся общим голосованием, а его члены - голосованием в каждом сословии. В уездные комитеты дворянское и крестьянское сословия могли выбирать только по одному депутату. Депутаты от городских обществ могли быть избраны только в тех городах, где существовали комитеты. Каждое из сословий избирало еще по одному кандидату на случай выбытия депутата.

В «Проекте положения...» впервые изложена подробная схема формирования местного представительного органа власти. Многие его принципиальные положения (например, куриальная система выборов, общая структура местных учреждений самоуправления) будут использованы в других разработках, войдут в качестве ключевых в «Положение...» 1864 г.

Созданная в 1858 г. и, очевидно, работавшая параллельно с санкт-петербургской комиссия Милютина по преобразованию местного управления разработала проект реформы местных правительственных органов власти, который, несомненно, интересен исследователям земских представительных учреждений, поскольку он готовился в общем контексте земской реформы, предполагавшей введение самоуправленческих начал на основе выборного представительства. Комиссия подготовила документ «Главные начала для устройства уездного управления и полиции», в котором изложила основные принципы административного управления уездами. Согласно «Главным началам...» практически вся полнота административной власти в уезде сосредоточивалась в руках назначаемых правительством уездных начальников, в обязанности которых входили контроль за исполнением правительственных распоряжений, наблюдение за законностью и порядком. Им же подчинялась вся уездная администрация, а также полиция. Проектом существенно сокращались полномочия местного дворянского собрания. Уездный предводитель дворянства согласно данному проекту хотя и не подчинялся уездному начальнику, но был обязан выполнять его требования «по распоряжениям и мерам, в коих участие предводителя может содействовать к сохранению порядка и предупреждению вредных для общественного спокойствия случаев». Должность уездного предводителя по Табели о рангах приравнивалась к должности уездного начальника (V класс). Уездный начальник и уездное управление непосредственно подчинялось начальнику губернии. 

Комиссия разработала также «Предположение об устройстве сельских обществ в помещичьих селениях и об учреждении волостей». В этом документе говорилось о том, что «каждое помещичье имение составляет сельское общество, начальником которого признается помещик», несколько имений образуют волость в размере от 10 тыс. ревизских душ. «Волостной начальник избирается помещиками имений, входящих в состав волости, преимущественно из среды себя;  не возбраняется однако ж избирать помещика в соседственной волости». Кроме того, в волости устанавливалось общественное управление: волостной сход, волостной старшина с помощниками, казначей и писарь. Волостной сход состоял из выборных всего волостного общества, по одному от каждых 20 - 25 дворов. Сходы могли собраться только по решению начальника волости.

Данные проекты, представляя собой органически связанную систему реформы местной администрации, пусть даже и ограниченную потребностями последних предреформенных лет, вызвали резкое противодействие в общественных кругах. Наиболее активно с критикой разработки Милютина выступило дворянство, чьи права на уездном уровне могли быть урезаны. Действительно, эти проекты определенно понижали статус дворянского сословного самоуправления, переводя его административные функции с уездного на волостной уровень. Комиссия Милютина предложила новую схему административного управления уездами. Тем самым дворянство по своему политическому статусу в уезде должно было стать одним из сословий, формирующих земское самоуправление, хотя и сохраняющим частично прежние привилегии и государственные обязанности. Последние распространялись на волостное административное управление, в котором вместе с тем комиссия Милютина предложила широко использовать механизм сословных и межсословных выборов. Тем самым создавалась бы почва для развития со временем самоуправленческих начал и на волостном уровне.

Инициированная дворянством, поддержанная как либеральным, так и консервативным крылом публицистики мощная антибюрократическая волна в общественном мнении, направленная на противодействие чиновничьим вариантам преобразования местных учреждений, в действительности преследовала цель сохранения в той или иной степени дворянских привилегий, статуса дворянства как административной корпорации, политической и социальной опоры самодержавия.

В 1859 г. в правительстве под руководством Милютина была образована новая «Комиссия об уездных учреждениях». В ее задачи входила разработка законопроектов, в частности, об учреждении хозяйственно-распорядительного управления в уездах; об усилении власти губернаторов в чрезвычайных случаях. При этом в сфере преобразований уездного управления особое внимание предполагалось уделить трем проблемам: предметам ведения уездного хозяйственно-распорядительного управления, «как и из кого образовывать это управление», «какую степень власти» ему «присвоить». В области же полномочий губернаторов планировалось обсудить вопросы, связанные с определением «чрезвычайных случаев», какими правами, в случаях «законами не установленными», должны наделяться начальники губерний и не следует ли для таких случаев в отдельных губерниях назначать особых лиц, уполномоченных императором.

В «Краткой записке по делу об устройстве уездного управления» комиссия предложила, в частности, включить в сферу компетенции уездного управления вопросы, касающиеся устройства сельских обществ, создания специальных «совещательных учреждений» для обсуждения хозяйственных интересов местностей, учреждения «для разбора взаимных претензий, возникающих между помещиками и крестьянами».

Таким образом, комиссия Милютина предложила довольно радикальный план введения земского самоуправления в уезде, с элементами пропорционального представительства по сословиям, с введением первичной земской ячейки (волостное совещательное собрание). Она представила первый систематически изложенный вариант структуры, полномочий и прерогатив земских учреждений, высказавшись за переход к всесословным выборам их представительных органов.

Ввиду ограниченности полномочий комиссии Милютина разработкой реформы лишь уездного управления ею был предложен вариант временного устройства уездных структур, поскольку проект, рассчитанный на длительную перспективу, не мог быть разработан «без пересмотра и преобразования в то же время губернских хозяйственных учреждений». Комиссией был предложен переходный вариант устройства уездного управления на период реформы. Основу такого устройства должны были составить уездные земские присутствия, в которое входили бы уездный исправник, городской голова, дворянский, городской и сельский заседатели уездного полицейского управления, крестьянский заседатель уездного мирового присутствия, удельный депутат и начальник государственных имуществ округа. Председателем присутствия становился уездный предводитель дворянства. Исполнительным органом присутствия должна была стать канцелярия, учреждаемая председателем присутствия. Полномочия и прерогативы уездных присутствий практически были аналогичны полномочиям прежних уездных администраций.

То обстоятельство, что на период формирования земских учреждений уездные органы управления, по проекту комиссии Милютина, должны были оставаться под контролем правительственной и местной бюрократии, вызвало недовольство влиятельных кругов в дворянском сословии, желавших с самого начала реформы поставить ее под свой корпоративный контроль. Они обвинили разработчиков проекта в стремлении сделать уездные учреждения недостаточно представительными, существенно ограничив «выборное начало», поскольку декларация о всесословном представительстве не нашла отражения в рассматриваемой модели земского устройства. Объяснения Милютина этой ограниченности переходным характером проекта не были услышаны в правительственных кругах. Данный вариант не нашел поддержки в Государственном совете и был отправлен на доработку. Одновременно Государственный совет поручил комиссии разработать проект Положения о губернских земских учреждениях.

Понятна в этой связи большая активность в разработке и обсуждении вариантов земской реформы, которую проявляло дворянское сословие, имевшее необходимый опыт политического участия в делах общества и государства.

Не смогли остаться в стороне от обсуждения земской реформы и губернские комитеты, созданные в 1859 г. с целью подготовки предложений по крестьянской реформе. Несмотря на правительственный циркуляр о том, что этот вопрос не входит в сферу их компетенции, они предложили спектр вариантов преобразования местного управления.

После повеления императора 23 октября 1859 г. были изменены подходы правительственной бюрократии к концептуальным основам земской реформы. Стало ясно, что ключевое значение в предполагаемых преобразованиях будут иметь проблемы полномочий местных органов, их структуры и обеспечение всесословного представительства в них. Если компетенции земств были жестко регламентированы Александром II, то структура и механизмы представительства сословий в земских учреждениях были еще неясны. Полномочия комиссии Милютина были расширены: она теперь занималась разработкой законопроектов не только уездной, но и губернской земской реформы. Именно в этот период комиссия в основном определила ту модель земских представительных учреждений и их формирования, которая, пусть даже и с рядом существенных изменений, была принята в «Положении...» 1864 г.

Комиссией была проведена большая работа. В частности, она подготовила: «Основные положения к проекту о преобразовании губернских и уездных управ», «О губернских управлениях», «Об уездных управлениях», приложения к проектам, касавшимся «расширения власти» губернских и уездных учреждений в различных сферах местного управления.

Первые промежуточные итоги ее работы подвел уже П. А. Валуев, назначенный в 1861 г. министром внутренних дел и лично возглавивший земскую комиссию. В докладе Валуева от 22 февраля 1862 г. излагаются результаты работы милютинской комиссии и официальная их оценка. Начала преобразований местного управления, предложенные комиссией Милютина, сводились к следующему. Комиссия предлагала четко разделить «административно-полицейские» и «хозяйственно-экономические, благотворительные» функции. Первые оставлялись в ведении губернаторов и губернских правлений; вторые следовало передать выборным губернским и уездным земским присутствиям (или учреждениям), наделенным широкой самостоятельностью. Решение общих проблем губернии было отнесено к предмету компетенции губернского совета.......................