Образование российской прокуратуры как официального государственного надзорного органа

ОГЛАВЛЕНИЕ


ВВЕДЕНИЕ	3
1 Образование российской прокуратуры как официального государственного надзорного органа	5
1.1 История образования и развития органов российской прокуратуры при Петре I	5
1.2 Организация и деятельностьи прокуратуры во второй половине XVIIIв.	9
2 ПРОБЛЕМА ПРОИСХОЖДЕНИЯ ИНСТИТУТА ФИСКАЛАТА В РОССИИ	12
2.1 Роль института фискалата (фискалитета) в России	12
2.2  Функционирование  института  фискалов  в  России	14
ЗАКЛЮЧЕНИЕ	23
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ	25

ВВЕДЕНИЕ

     В течение второй половины XVI-XVII вв. происходило формирование нормативных основ деятельности государственных структур различного уровня, появился слой должностных лиц, возникла идея их ответственности за злоупотребление государственной властью. Вместе с тем, в Московском централизованном государстве так и не произошло осознание необходимости систематического контроля и надзора за деятельностью государственного механизма.
     Актуальность темы. Становление и развитие государственного механизма России являлось длительным процессом. На каждом из этапов он приобретал новые формы, обусловленные спецификой исторического развития, своеобразием решаемых задач, изменением функций государства.
      Обращение к истории возникновения и функционирования прокуратуры обусловлено значением, которое она имела с момента своего возникновения и до сегодняшнего дня, аккумулируя опыт функционирования, совершенствуя структуру и полномочия, сохраняя то ценное и необходимое для удовлетворения потребностей и интересов государства и общества.
     В период до правления Петра Великого в России не существовало каких-либо элементов прокурорского надзора. Уголовное преследование осуществлялось в порядке частного обвинения в отношении менее тяжких преступлений или в розыскном порядке по делам, которые могли угрожать государственной и общественной безопасности.  И в том и в другом случае речь не шла о каких-либо органах публичного преследования, поскольку последнее не выделялось их полицейских и судебных функций государства. Контрольное, наблюдательное начало прокурорского надзора, будучи основным, также не получило в России развития, несмотря на то, что потребность в нем в исследуемый период, для которого было характерно увеличение количества должностных злоупотреблений, ощущалась достаточно остро. Поэтому и надзор за государственными служащими либо не осуществлялся вовсе либо ограничивался применением таких неэффективных и несовершенных мер, как финансовая отчетность за поступление в казну различных сборов, поощрение доносов и т.п.  Наличие таких мер указывало на недостаточность частного обвинения и свидетельствовало о слабости уголовного розыска при существующем судоустройстве. 
     В период царствования царя Алексея Михайловича в его знаменитом Уложении было закреплено положение, в соответствии с которым при совершении тяжкого преступления в случае отсутствия потерпевшего, т.е. обвинителя, уголовное преследование осуществляется от имени царя. Этот пример дает основание полагать, что в России имелась почва для установления прокуратуры, но идеи, которая была бы способна на этот почве развиться еще не существовало.
     Фискалат в России представлял собой иностранный образец, заимствованный из Германии и Швеции, где существовал в виде развитого государственного института уже давно. Однако по мере развития этого института, он претерпевал изменения, которые диктовались российскими условиями, и от него как от образца пришлось отступать. 
     В этом смысле русский фискалат являет собой пример влияния особенностей государственного развития на учреждения, заимствованные из практики других государств. Так петровский фискалат приобрел свою неповторимую окраску и, фактически не меняя формы, изменил содержание.
     Целью данной работы является исследование образования и деятельности институтов прокуратуры и фискалитета в XVIII в.
     Указанная цель определила ряд взаимосвязанных задач: 
     - изучить особенности образования российской прокуратуры как официального государственного надзорного органа;
     - исследовать проблему происхождения института фискалата в России в XVIII в. 
1 ОБРАЗОВАНИЕ РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ КАК ОФИЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО НАДЗОРНОГО ОРГАНА
1.1 История образования и развития органов российской прокуратуры при Петре I
     
     Петр Великий, преобразовав судебную систему, реализовал идею установления прокурорского надзора в России. Посредством реформ ему удалось преодолеть многочисленные трудности, препятствия и недостатки, которые ранее пыталось преодолеть московское правительство. Это хищения должностных лиц, беспорядок к делах, игнорирование государственных интересов и преобладание личных. Для этого необходимо было укрепить правительственные учреждения и создать государственный механизм, который способствовал бы проведению соответствующих преобразований и защищал финансовые интересы казны. Прежде всего, нуждался в обновлении центральный орган государственного механизма - Сенат. По мнению проф. Градовского, «правительство должно было прибегнуть к такой должности, которая имела бы целью стоять на страже закона, не доверяясь способности служащих лиц, и восполняла бы деятельность народа в деле сохранения личной безопасности и общественного спокойствия»1. Для этого необходимо было создать учреждение, которое выполняло бы функции надзора и преследования.
     Становление прокуратуры в России неразрывно связано с именем Петра 1. В конце XVII — начале XVIII в. Россия вступила в бурную полосу его реформ. Насаждаемые сверху преобразования, порой чуждые национальному укладу и традициям, встречали повсеместное неприятие. Петровские новации саботировались не только населением и государственными служащими, но даже близкими родственниками царя. Петр I в 1711 г. учреждает Правительствующий Сенат.
     Более конкретно функции и задачи Сената были определены Петром I в двух последующих указах. Для эффективной борьбы с многочисленными противниками своей внутренней политики царь-реформатор в марте 1711 г. учредил «Указом, что по отбытии нашем делать» институт фискалов для «тайного надсматривания и проведывания».
     Фискалы были заинтересованы в положительном результате своей деятельности, поскольку от этого зависело его денежное содержание. Половина собранных фискалом штрафов оставалась у него. А если фискалу не удастся доказать виновность лица в совершении различного рода злоупотреблений, то это ему в вину не ставилось.
     В начале 1712 г. было дано распоряжение о постановке фискалов под ведомство Сената. Здесь же утверждалась их самостоятельность по отношению к губернаторам. Петр I угрожал сенаторам смертной казнью, если они не будут рассматривать фискальные доносы.
     В 1715 г. был издан указ «О должности фискала», который устанавливал более точно круг веления и состав фискалата. При обер-фискале, а также при губернских (провинциальных) и городских фискалах учреждалось по четыре должности помощников, из которых двое от купечества.
     Этим указом значительно ограничивалась безнаказанность фискальных донесений. Сумма штрафа, идущая в пользу фискала, уменьшалась до четверти. Теперь фискалы должны были проведоватъ о всех делах не только тайно, но и явно.
     С учреждением коллегий все фискальные дела перешли из Сената в юстиц-коллегию, при которой состоял и обер-фискал. Согласно Генеральному регламенту при каждой юстиц-коллегии также учреждались фискалы. Генеральный регламент устанавливал, что в случае, «если он [фискал) за президентом [коллегии], или кто вне бытность его управляет, что противное увидит, о том должен донести генеральному фискалу».
     Царские соглядатаи и доносчики не оправдали возлагавшихся на них надежд, и весной 1722 г. Петром I начала создаваться прокуратура. При создании прокуратуры органы фискалата были подчинены надзору генерал-прокурора. Однако после назначения генерал-фискала последовал указ о том, чтобы все фискальские доношения направлялись последнему. До конца царствования Петра 1 оба института существовали параллельно, причем в ряде случаев деятельность органов прокуратуры основывалась на фискальных материалах. Многие исследователи полагали, что создание прокуратуры способствовало снижению значения фискалата и представляло даже определенный противовес ему2.
     Таким образом, появлению прокуратуры в России предшествовало несколько различных форм надзорной власти: фискалы, генерал-ревизоры, обер-секретарь Сената и дежурные гвардейские офицеры в Сенате, не считая тою, что надзорные функции в той или иной мере осуществляли и сам царь, и Сенат.
     Реформы государственного строя XVIII в. привели к созданию системы управления, за которой необходим был надзор.
     Петр I учре?д?и?л про?кур?атуру тре?м?я и?мпер?аторс?к?и?м?и у?к?аз?а?м?и:
     - «Б?ыт?ь пр?и Се?н?ате ге?нер?а?л-про?курору и обер-про?курору, т?а?к?же во вс?я ко?й ко?л?ле?г?и?и но про?курору, котор?ые до?л?ж?н?ы бу?дут р?апорто?в?ат?ь ге?нер?а?л-про?курору» от 12 я?н?в?ар?я 1722 г.;
     - «Об уст?а?но?в?ле?н?и?и до?л?ж?ност?и про?куроро?в в н?а?д?вор?н?ых су?д?ах и в пре?де?л?ах ко?мпете?н?ц?и?и н?а?д?вор?н?ых су?до?в в де?л?ах по до?нос?а?м ф?ис?к?а?л?ь?н?ых и проч?их л?ю?де?й» от 18 я?н?в?ар?я 1722 г.;
     - «О до?л?ж?ност?и ге?нер?а?л-про?курор?а» от 27 апре?л?я 1722 г.
     В Т?абе?л?и о р?а?н?г?ах про?курор?а?м б?ы?л?и пр?ис?вое?н?ы в?ысо?к?ие к?л?асс?ы: ге?нер?а?л-про?курору — трет?и?й, соот?ветст?ву?ю?щ?и?й ге?нер?а?л-?ле?йте?н?а?нту; обер-про?курору — чет?верт?ы?й; ко?л?ле?жс?к?и?м про?курор?а?м — шесто?й, про?курор?а?м н?а?д?вор?н?ых су?до?в — се?д?ь?мо?й н?ар?а?в?не с обер-ф?ис?к?а?ло?м.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                ?5 апре?л?я 1722 г. Ре?г?л?а?ме?нт а?д?м?ир?а?лте?йст?в-?ко?л?ле?г?и?й б?ы?л допо?л?не?н у?к?азо?м о до?л?ж?ност?и про?курор?а ко?л?ле?г?и?и.
     27 апре?л?я 1722 г. б?ы?л?и пр?и?н?ят?ы у?к?аз?ы «О до?л?ж?ност?и Се?н?ат?а» и «О до?л?ж?ност?и ге?нер?а?л-про?курор?а».
     Пер?в?ы?м росс?и?йс?к?и?м ге?нер?а?л-про?куроро?м ст?а?но?в?итс?я спо?д?в?и?ж?н?и?к Петр?а I П?а?ве?л И?в?а?но?в?ич Я?гу?жи??нс?к?и?й.
     В апре?ле 1722 г. из?д?аетс?я у?к?аз «О до?л?ж?ност?и Ге?нер?а?л- про?курор?а». В это?м до?ку?ме?нте со?дер?ж?итс?я пр?а?в?и?ло о то?м, что ге?нер?а?л-про?курор до?л?же?н осу?щест?в?л?ят?ь н?а?дзор з?а де?яте?л?ь?ност?ь?ю Се?н?ат?а. Кро?ме то?го. Ге?нер?а?л-про?курору пр?и?н?а?д?ле?ж?а?ло пр?а?во по собст?ве?н?но?й и?н?и?ц?и?ат?и?ве в?нест?и н?а р?асс?мотре?н?ие Се?н?ат?а соот?ветст?ву?ю?щ?и?й з?а?ко?н3.
     В 1722 г. кро?ме Ге?нер?а?л-про?курор?а б?ы?л?и т?а?к?же н?аз?н?аче?н?ы обер-про?курор?ы и про?курор?ы, состо?я?в?ш?ие пр?и всех ко?л?ле?г?и?ях.
     То?г?д?а же б?ы?л?и н?аз?н?аче?н?ы про?курор?ы пр?и н?а?д?вор?н?ых су?д?ах, а з?ате?м и пр?и губер?нс?к?их учре?ж?де?н?и?ях.
     Про?курор?ы б?ы?л?и об?яз?а?н?ы:
     -с?ле?д?ит?ь з?а испо?л?не?н?ие?м з?а?ко?но?в со сторо?н?ы пр?исутст?ве?н?н?ых мест;
     -?в с?луч?ае необхо?д?и?мост?и н?апо?м?и?н?ат?ь су?д?ь?я?м об их об?яз?а?н?ност?ях и ост?а?н?а?в?л?и?в?ат?ь их нез?а?ко?н?н?ые и неспр?а?ве?д?л?и?в?ые р?аспор?я?же?н?и?я и?л?и де?йст?в?и?я.
     Чтоб?ы осу?щест?в?ит?ь эту фу?н?к?ц?и?ю, про?курор?ы до?л?ж?н?ы б?ы?л?и пр?исутст?во?в?ат?ь в з?асе?д?а?н?и?ях эт?их учре?ж?де?н?и?й.
     К?а?ко?й-?л?ибо по?дч?и?не?н?но?й з?а?в?ис?и?мост?и ме?ж?ду про?курор?а?м?и не су?щест?во?в?а?ло. Все о?н?и по?дч?и?н?я?л?ис?ь ге?нер?а?л-про?курору и я?в?л?я?л?ис?ь о?ко?м ге?нер?а?л - про?курор?а
     Ос?но?в?но?й фу?н?к?ц?ие?й про?курорс?ко?го н?а?дзор?а в тот истор?ичес?к?и?й пер?ио?д б?ы?ло осу?щест?в?ле?н?ие ко?нтро?л?я з?а де?яте?л?ь?ност?ь?ю госу?д?арст?ве?н?но?го апп?ар?ат?а.
     Бо?лез?н?ь и пос?ле?до?в?а?в?ш?а?я з?ате?м с?мерт?ь не поз?во?л?и?л?и Петру 1 до?вест?и реор?г?а?н?из?а?ц?и?ю пр?а?воохр?а?н?ите?л?ь?но?й с?исте?м?ы до ло?г?ичес?ко?го з?а?вер?ше?н?и?я. Н?ач?ат?ые и?м преобр?азо?в?а?н?и?я ор?г?а?но?в пр?а?вопор?я?д?к?а пр?и?ш?лос?ь з?а?вер?ш?ат?ь А?н?не Ио?а?н?но?в?не.
     После смерти Петра Великого значение надзора и престиж прокуроров был заметно подорван. Верховный Тайный совет, вершивший государственные дела при императрице Екатерине Первой и императоре Петре Втором, упразднил должность генерал-прокурора и прокуроров надзорных судов. В большинстве коллегий также были упразднены должности прокуроров4.
1.2 Ор?г?а?н?из?а?ц?ия? и де?яте?л?ь?ность?и про?кур?атур?ы во второй половине XVIIIв.
     
     Возрождение прокуратуры произошло при императрице Анне. Ее указом в октябре 1730 г. были восстановлены должности генерал-прокурора и прокуроров коллегий и надзорных судов. Причины этого решения разъяснялись в самом указе: «...в государственных делах слабое чинится управление и челобитчики по делам своим справедливого и скорого решения так, как указы повелевают, получить не могут и бедные от сильных утесняемы, обиды и разорения претерпевают»5.
     В 17?31 г. сет?ь про?курорс?ко?го н?а?дзор?а н?а?кр?ы?л?а вс?ю и?мпер?и?ю, «?госу?д?арст?в?ы оч?и» - про?курор?ы по?я?в?и?л?ис?ь в губер?нс?к?их и про?в?и?н?ц?и?а?л?ь?н?ых горо?д?ах.
     Пер?вое н?аз?н?аче?н?ие губер?нс?к?их про?куроро?в состо?я?лос?ь вес?но?й 17?31 г. 2 апре?л?я то?го го?д?а Се?н?ат из?д?а?л у?к?аз «Об опре?де?ле?н?и?и про?куроро?в в Юст?и?ц-?ко?л?ле?г?и?ю и в губер?н?и?и, и о соч?и?не?н?и?и и?м и?нстру?к?ц?и?и д?л?я пор?я?доч?но?го отпр?а?в?ле?н?и?я де?л по их до?л?ж?ност?и»6.
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                ?3 се?нт?ябр?я 17?3?3 г. сто?л?ь необхо?д?и?м?а?я д?л?я про?куроро?в и?нстру?к?ц?и?я б?ы?л?а гото?в?а. В не?й у?к?аз?ы?в?а?лос?ь: «Б?ыт?ь про?курору с?мотрет?ь н?а?креп?ко д?аб?ы губер?н?атор с то?в?ар?и?щ?и до?л?ж?ност?ь с?во?ю хр?а?н?и?л?и и в з?в?а?н?и?и с?вое?м во всех де?л?ах ист?и?н?но и ре?в?ност?но, без потер?я?н?и?я вре?ме?н?и все де?л?а пор?я?доч?но отпр?а?в?л?я?л?и по ре?г?л?а?ме?нту и у?к?аз?а?м.... С?мотрет?ь чтоб в су?д?ах и р?аспр?а?в?ах пр?а?ве?д?но и не?л?и?це?мер?но по у?к?аз?а?м и госу?д?арст?ве?н?н?ы?м нр?а?в?а?м поступ?а?л?и, а е?же?л?и что у?в?и?д?ит прот?и?в?но се?му до?л?же?н тот ч?ас пре?д?л?а?г?ат?ь губер?н?атору с то?в?ар?и?щ?и я?в?но с по?л?н?ы?м изъ?яс?не?н?ие?м в че?м о?н?и не т?а?к де?л?а?ют... И?мет?ь креп?кое с?мотре?н?ие чтоб губер?н?атор с то?в?ар?и?щ?и о все?й с?вое?й губер?н?и?и всех дохо?д?ах к?а?ко?го б о?н?ы?я з?в?а?н?и?я не б?ы?л?и и?ме?л о?к?л?а?д?ну?ю к?н?и?гу...»7.
     Губер?нс?к?и?м про?курор?а?м в?ме?н?я?лос?ь в об?яз?а?н?ност?ь ре?гу?л?яр?ное посе?ще?н?ие т?юре?м, р?абоч?их и с?м?ир?ите?л?ь?н?ых до?мо?в, ко?нтро?л?ь з?а п?ит?а?н?ие?м арест?а?нто?в, ос?в?и?дете?л?ьст?во?в?а?н?ие их о?де?ж?д?ы и обу?в?и, сост?а?в?ле?н?ие сп?ис?ко?в вз?ят?ых по?д стр?а?жу. Кро?ме то?го, губер?нс?к?и?й про?курор уч?аст?во?в?а?л в де?яте?л?ь?ност?и ре?крутс?к?их пр?исутст?в?и?й и в ос?в?и?дете?л?ьст?во?в?а?н?и?и у?м?а?л?и?ше?н?н?ых.
     Но?в?ы?й эт?ап в ор?г?а?н?из?а?ц?и?и и де?яте?л?ь?ност?и про?кур?атур?ы XVIII в. с?в?яз?а?н с и?ме?не?м и?мпер?атр?и?ц?ы Е?к?атер?и?н?ы II. В пер?ио?д ее пр?а?в?ле?н?и?я про?кур?атур?а б?ы?л?а воссоз?д?а?н?а к?а?к учре?ж?де?н?ие, в по?л?но?й мере осу?щест?в?л?я?ю?щее н?а?дзор?н?ые по?л?но?моч?и?я з?а соб?л?ю?де?н?ие?м з?а?ко?н?ност?и в госу?д?арст?ве.
     В 1764 г. обер-про?курор?ы по?луч?и?л?и пр?а?во н?а?дз?ир?ат?ь з?а де?яте?л?ь?ност?ь?ю не?котор?ых деп?арт?а?ме?нто?в, вхо?д?я?щ?их в это ве?до?мст?во.
     Впоследствии прокуратура получила ряд полномочий, повысивших эффективность и действенность надзора. Так, во времена Екатерины Великой прокурорский надзор наполнился новым содержанием, «комиссия о составлении проекта нового уложения» 1767 г. высказала новое воззрение на задачу прокурорской деятельности — впервые было четко заявлено, что преследованием от имени государства за совершенные преступления должна заниматься прокуратура.
     В 177?5 г. у?к?азо?м «Учре?ж?де?н?ие о губер?н?и?ях» б?ы?л?а н?ач?ат?а губер?нс?к?а?я рефор?м?а.
     Н?а губер?нс?к?их про?куроро?в и их то?в?ар?и?ще?й (по?мо?щ?н?и?ко?в) у?к?азо?м воз?л?а?г?а?лос?ь в?ыпо?л?не?н?ие т?а?к?их фу?н?к?ц?и?й, к?а?к:
     -обеспече?н?ие це?лост?ност?и госу?д?арст?ве?н?но?й в?л?аст?и;
     -?н?а?дзор з?а те?м, чтоб?ы н?и?кто не об?л?а?г?а?л н?асе?ле?н?ие з?апре?ще?н?н?ы?м?и сбор?а?м?и;
     -?н?аб?л?ю?де?н?ие з?а те?м, чтоб?ы до?л?ж?ност?н?ые л?и?ц?а «?не т?вор?и?л?и р?аз?л?ич?н?ых з?лоупотреб?ле?н?и?й, не бр?а?л?и вз?ято?к, не мз?до?и?мст?во?в?а?л?и»;
     -?н?а?дзор з?а з?а?ко?н?ност?ь?ю де?йст?в?и?й и ре?ше?н?и?й госу?д?арст?ве?н?н?ых ор?г?а?но?в непосре?дст?ве?н?но в губер?н?и?ях и уез?д?ах.
     Пос?ле с?мерт?и Е?к?атер?и?н?ы II н?а росс?и?йс?к?и?й престо?л вступ?и?л ее в?ну?к — П?а?ве?л 1. В пер?ио?д е?го ц?арст?во?в?а?н?и?я ст?атус ор?г?а?но?в и учре?ж?де?н?и?й про?кур?атур?ы в Росс?и?и б?ы?л в з?н?ач?ите?л?ь?но?й мере с?н?и?же?н.
     Резюмируя изложенное, заметим, что прокурорская система, сформировавшаяся при Екатерине II, практически в неизменном виде функционировала до середины XIX столетия. Вообще многие юридические понятия и принципы, в том числе касающиеся органов прокуратуры, которые заложила в свои законодательные акты императрица, будут использованы спустя сто лет — во времена великих судебных реформ, ознаменовавших новый этап в развитии прокурорской системы, связанный с реформами уголовного и гражданского судоустройства.
     
     
2 ПРОБЛЕМА ПРОИСХОЖДЕНИЯ ИНСТИТУТА ФИСКАЛАТА В РОССИИ 
2.1 Роль института фискалата (фискалитета) в России
     
     Исследование института фискалата (фискалитета) осуществляется отечественными учёными, притом как историками, так и правоведами, на протяжении более полутора веков. Зачинателем научного интереса к указанному институту стоит считать Ф.М. Дмитриева, защитившего в 1859г. магистерскую диссертацию «История судебных инстанций и гражданского апелляционного судопроизводства от Судебника до Учреждения о губерниях», который не только описал деятельность фискалов на основании норм законодательства того времени, но и заключил немаловажные выводы о необходимости и значении этой службы. С тех пор учёные существенно продвинулись в изучении фискалата, о чем свидетельствует не только количество, но и глубокое содержание трудов, направленных на изучение этого института. Обращаясь к дореволюционным исследованиям, стоит помимо указанной диссертации Ф.М. Дмитриева особо отметить такие фундаментальные труды, как «Высшая администрация России XVIII ст. и генерал-прокуроры» А. Д. Градовского, «Учебник истории русского права периода империи (XVIII и XIX вв.)» В. Н. Латкина, «История России с древнейших времен. Том 16» С. М. Соловьева, «О Сенате в царствование Петра Великого» С. А. Петровского, «Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности» Н. В. Муравьева, а также специальные работы «О светских фискалах и духовных инквизиторах» Т. В. Барсова, «Фискалы» А. Н. Филиппова и другие. К современным исследованиям института фискалата относятся труды «Фискалитет при Петре I» Г.Н. Анпилогова, «Фискалы и прокуроры в системе государственных органов в России в первой половине XVIII в.» Л. А. Стешенко, «Государственный контроль (фискалитет) в России и русское общество в первой четверти XVIII века» Н. В. Платоновой, «Институт фискалов в России в первой трети XVIII в.» А.Д. Паутова, «Фискальская служба и прокуратура России первой трети XVIII в.» Д. О. Серова и другие.
     Существенное значение для изучения института фискалата в России в первой трети XVIII в. имеет вопрос о происхождении этой службы, о чём свидетельствуют отдельные положения большинства из вышеназванных работ. В частности, не вызывает сомнения факт заимствования института фискалата из опыта западноевропейской государственности, однако видится дискуссионным вопрос о государстве-образце и степени такого заимствования. Так, можно выделить две основные точки зрения исследователей на этот счёт8.
     Часть авторов полагает, что прообразом для отечественного института фискалата стала аналогичная служба Швеции. Так, о заимствовании фискалов именно в Швеции говорят в своих работах С.А. Петровский, Н. В. Муравьев. Учёные отмечают, что к началу XVIII в. в отличавшейся тогда от России своим высоким уровнем развития государственного управления Швеции уже действовали осуществлявшие надзорные функции фискалы. Причём с наибольшей возможностью институт фискалов мог быть заимствован из граничивших с Россией шведских провинций Финляндии, Эстляндии и Лифляндии. Заимствование было полным, предмет деятельности и компетенция должностных лиц были скопированы путём перевода шведского фискальского устава на русский язык. Более того, по мнению авторов, придерживающихся описываемой точки зрения, внедрение института фискалата напрямую связано с деятельностью знатока шведских учреждений Генриха фон Фика, который представил Петру I подробный проект внедрения фискальской службы в России.
     Иной точки зрения придерживаются авторы, к которым можно отнести Э. Н. Берендтса, А. С. Тургаева9, считающие, что прототипом для русского фискалата стало одноименное государственное учреждение Пруссии. Сведения о системе прусского фискальского надзора были представлены Петру I его советником бароном Генрихом фон Гюйссеном.
     Как видно, описанные мнения кардинально противоположны и противоречивы в своём содержании, а в центре противоречия находится не только государство-образец заимствования института фискалата, но и государственный деятель, с именем и делом которого связано это заимствование. Следовательно, для того чтобы прийти к заключению, какая из показанных выше точек зрения наиболее достоверно отражает исторические условия внедрения института фискалата в государственный механизм России первой трети XVIII в., следует провести сравнительный анализ основных направлений противоречия, предоставленных этими точками зрения.
2.2  Функционирование  института  фискалов  в  России
     
     В период с  1711 – 1714 гг. было  издано  сравнительно  небольшое  количество  указов, касавшихся  в  основном  частных  моментов  в  деятельности  фискалов. Институт, однако, требовал  более  четко  проработанной  законодательной  базы. Понимая  всю  важность  для  государства  созданного  им  института, Петр  17  марта  1714 г.  издает  именной  указ  «О  фискалах  и  о  их  должности  и  действии»,10 касающийся  их  организации  и  компетенции, значительно  дополнивший  и  уточнивший  указ  1711 г. об  учреждении  фискалитета  в  России. Данный  акт  является  основополагающим  для  понимания  структуры  и  назначения  института  фискалов. Ориентируя  фискалитет  на  беспорочную  службу  короне  и  государству, закон  очертил  основной  круг  прав  и  обязанностей  смотрителей  фиска, подвел  теоретическую  базу  под  институт, на  которую  должны  были  опираться  его  сотрудники  при  решении  возникающих  перед  ними  задач. 
     Длительность  периода, прошедшего  с  момента  учреждения  фискалитета  до  получения  им  относительно  подробной  инструкции, мы  склонны  объяснять  именно  накоплением  опыта, анализом  практико-юридических  казусов, связанных  с  деятельностью  фискалов. Это  еще  раз  подтверждает  тезис  о  том, что  Петр  не  копировал  бездумно  иностранные  образцы. На  Западе  была  заимствована  только  идея  института;  конкретные  права  и  обязанности  фискалитет  получил, исходя  из  своей  практической  деятельности  на  российской  почве. 
     Указ  предписывал  обер–фискалу  находиться  при  государевом  правлении. Ему  постоянно  должны  были  помогать  четверо  человек, в  том  числе  двое  из  купечества, чтобы  «могли  купеческое  состояние  тайно  ведать». В  губерниях  при  губернаторах  также  должны  были  обретаться  четверо  фискалов. Указ  окончательно  утвердил  организацию  института  по  территориальному  признаку, где  каждому  городу  полагалось  по  одному  или  по  два  фискала, в  зависимости  от  его  размеров. 
     Законодатель  определил  назначение фискалов следующим  образом: «взыскание  всех  безгласных  дел…». Они  должны  были  следить  за  всеми  нарушениями  царских  указов. На первое место  законодатель  ставит  взяточничество  и  казнокрадство,  а  также  преступления,  которые  вредят  государственным  интересам. Независимо  от  должности  человека,  совершившего  преступление,  фискал  обязан  был  на  него  донести. Причем  он  фактически  освобождался  от  наказания  за  ложное  доношение. 
      Фискалитет  не  был  карающим  органом, он  только  позволял  совершать  правосудие  путем  предоставления  необходимых  сведений  о  преступлении. Его  деятельность  должна  была  быть  незаметной. Фискал  не  должен  предотвращать  или  останавливать  какое-либо  правонарушение, ибо  не  имел  для  этого  полномочий. Более  того, на  практике  он  был  заинтересован  в  том, чтобы  преступление  совершилось. Только  тогда, собрав  необходимые  сведения, фискал  мог  рассчитывать  на  вознаграждение, положенное  ему  по  закону  в  размере  половины  (впоследствии  четверти)  от  суммы  штрафа. Обвинительная  их  работа  сводилась  к  сбору  и  подаче  улик  до  и  в  процессе  розыска, проводимого  судьями  или  особыми  следователями. Фискалам  не  разрешалось  участвовать  ни  в  каких  сделках, мешающих  выполнению  их  прямых  обязанностей. Законом  подтверждалось, что  фискалы  подлежали  жестокому  наказанию  «без  всякого  милосердия», если, зная  о  преступлении, не  сообщили  о  нем11.
     В  ходе  нового  витка  административных  реформ  в  России  появляется  Юстиц-коллегия – первый  специализированный  орган  по  управлению  судебной  системой. Данная  реформа  в  значительной  степени  коснулась  института  фискалов. С  учреждением  коллегий, Сенат  ослабил  собственный  контроль  над  центральным  аппаратом  и  не  спешил  с  налаживанием  ведомственного  надзора. В  итоге  институт  фискалов  был  переподчинен  Юстиц–коллегии. Переход  фискалитета  под  управление  ведомства  юстиции, безусловно, понизил  его  формальный  статус. Закончилась  эпоха  относительно  свободной  деятельности  ведомства  негласного  контроля. Если  до  этого  фискалы  составляли  часть  Сената, то  теперь  они  являлись  частью  коллегии, чей  президент  командовал  обер-фискалом  и  его  подчиненными. С  другой  стороны, президенты  коллегий  стали  составлять  присутствие  Сената, посредством  чего  фискалитет  частично  остался  в  его  подчинении.  
     Упоминаемые  в  законодательстве  земские, камер-, ланд-  и  провинциал-фискалы  не  являются  разными  отраслями  фискальской  службы. В  результате  административной  чехарды, связанной  с  адаптацией  шведских  законов  для  российской  действительности, происходила  временная  замена  одних  терминов  на  другие. Впоследствии  в  употреблении  остался  только  термин  «провинциал-фискал».
     Фискалы  были  «ведомы»  и  подсудны  только    Юстиц–коллегии. На  случай, «ежели  из  фискалов  кто  явится  в  чем  неисправен  или  в  какой  и  вине», необходимо  было  проводить  расследование  при  других  фискалах  и  все  собранные  материалы  отправлять  в  коллегию  юстиции, а  самим  не  выносить  приговор. Исходя  из  указа, такое  расследование  должны  были  проводить  судьи  надворных  судов.
     В  целом  переход  института  фискалов  в  ведение  Юстиц-коллегии  негативно  отразился  на  его  состоянии. Если  до  указанного  времени  можно  говорить  о  поступательном  развитии  фискалитета, то  после  его  переподчинения  деятельность  института  постепенно  начинает  затухать. Фискалитет  элементарно  начал  тонуть  в  бюрократической  волоките. Обер-фискал  А.Я. Нестеров  постоянно  жаловался  на  притеснения  своих  подчиненных  и  отсутствие  решений  по  поданным  доношениям. Юстиц-коллегия, вынужденная  постоянно  поторапливать  подчиненные  ей  ведомства  с  решением  дел, сама  старалась  избавиться  от  такой  документации, распределив  ее  по  местам. Фискалы  нигде  не  находили  сочувствия, их  деятельность  везде  встречала  отпор. Непрекращающиеся  попытки  законодателя  с  помощью  постоянных  напоминаний  и  угроз  заставить  весь  административный  аппарат  выполнять свои  обязанности  имели  незначительный  эффект12. 
     А.Я. Нестеров (обер-фискал)  был  человек  незнатного  происхождения, достаточно  способный, и, судя  по  всему, обладавший  изрядной  смелостью  и  настойчивостью. В  новой  должности  он  развил  активную  деятельность  и  своими  многочисленными  разоблачениями  крупных  хищений  и  злоупотреблений  приобрел  славу  одного  из  наиболее  деятельных  и  опытных  фискалов. 
     А.Я. Нестеров  был  назначен  обер-фискалом  7  апреля 1715 г. Отмечается, что  его  назначение  несколько  активизировало  весь  институт. Будучи  самым  деятельным  человеком  из  всех, когда–либо  находившихся  на  данном  посту, он  выполнял  роль  своеобразного  двигателя  для  функционирования  фискалитета. Несмотря  на  постоянные  попытки  власти  создать  работающий  как   часы  государственный  механизм, деятельность  последнего  зависела  от  отдельно  взятых  винтиков. Не  было  четкой  системы, не  зависящей  от  личностного  фактора. Как  все  государство  держалось  на  энергии  Петра I, (тот факт, что  созданная  Петром  система  управления  оказалась  в  высшей  степени  проникнута  личностным  началом, является  общепризнанным)  так  и  институт  фискалов  достиг  своего  наивысшего  развития  благодаря  активной  деятельности  своего  нового  начальника. 
     А.Я. Нестеров  занимался  не  только  выявлением  злоупотреблений, но  и  пытался  пополнить  государственную  казну  путем  предложения  проектов  различных  реформ. Так, еще  в  1714 г.  он  подал  Петру I  свою  версию  замены  подворного  обложения  подушным. В  ранге  обер-фискала  Нестеров  продолжил  разоблачения  представителей  коррумпированной  петровской  администрации. Обнаружив  какое–либо  злоупотребление, обер–фискал  не  отпускал  преступника, пока  не  достигал  своей  цели. От  его  разоблачений  пострадали  князья  Яков  и  Григорий  Долгорукие, богатый  солепромышленник  Г. Строганов, князь  Волконский. Так, по  доносам  Нестерова, дело  сенатора  Я.Ф. Долгорукого  рассматривалось  в  особой  комиссии  офицеров  лейб–гвардии, состоящей  из  майора  Дмитриева–Мамонова, капитана  Лихарева, капитан–поручика  Пашкова  и  поручика  Бехметева. Потом  некоторые  дела  из  этой  комиссии  поступали  для  розыска  к  обер–секретарю  Сената  Щукину, который  и  рассматривал  их  в  качестве  доверенной  особы  государя. Однако  несмотря  на  активную  деятельность  А. Нестерова, а, скорее, благодаря  ей, фискалам  везде  продолжали  чинить  преграды. Видя  сложившееся  положение  вещей,  обер-фискал  постоянно  жаловался  государю  на  недостаток  у  него  помощников  и  чрезвычайно  медленное  решение  дел.  
     Однако  вскоре   сам  А.Я. Нестеров  попал  под  следствие  за  преступления, с  которыми  постоянно  боролся. Случилось  то, чего  так  долго  ждали  все  высокопоставленные  чиновники. Следствие  велось  с  огромной  для   тех  времен скоростью  и  продолжалось  чуть  более  года. Прокуратура  практически  прекратила  рассмотрение  преступлений  остальных  чиновников, сосредоточив  внимание  на  деле  фискалов. Падение  могущественного  обер-фискала  вызвало  чувство  облегчения  у  всего  бюрократического  аппарата. Нестеров  своими  активными  разоблачениями  нажил  немало  врагов, как  среди  высокопоставленных  лиц  государства, так  и  среди  сотрудников  своего  ведомства, которых  он, не  без  доли  истины, критиковал  за  бездеятельность. В  январе  1724 г. бывший  обер-фискал  был  колесован13.
     Можно  с  определенной  долей  уверенности  утверждать, что  в  целом  А.Я. Нестеров  был  удачным  выбором  государя  на  пост  главы  фискалов. Его  работоспособность  и  энтузиазм, схожие  с  качествами  самого  Петра, вызывали  уважение  монарха, а  отсутствие  страха  перед  влиятельными  политическими  фигурами  делало  кандидатуру  Нестерова  почти  бесспорной. Не  располагая  богатым  выбором  сотрудников, государь  увидел  в  личности  подающего  надежды  фискала  тот  самый  винтик, которого  не  хватало  для  четкой  работы  всего  института. На  первых  порах  Нестеров  ожидания  оправдал. Все  сколько-нибудь  значимые  события  в  истории  существования  надзорного  ведомства  были  так  или  иначе  связаны  с  именем  Алексея  Яковлевича. Нестеров  и  есть  фискалитет. Сам  обер-фискал  не  совершил  ничего  экстраординарного, занявшись  казнокрадством  и  взяточничеством,  он  просто  оказался  таким  же, как  все, вероятно, до  конца  не  осознав  высокое  предназначение  своей  должности.  Разочарованию  Петра  не  было  предела. А.Я. Нестеров  был  жестоко  казнен, престиж  института  фискалов  резко  понизился, в  первую  очередь, в  глазах  монарха. 
     К  1722 г.  назрела  необходимость  реформировать  всю  систему  контроля, так  как  в  деятельности  фискалов  все  острее  проявлялись  серьезные  недостатки. В  1722 г.  в  России  была  учреждена  прокуратура. Судя  по  всему, данное  ведомство  и  фискалитет, по  мысли  законодателя, должны  были  дополнять  друг  друга, способствуя  повышению  эффективности  надзора. Проблема  взаимоотношений  прокуроров  и  фискалов  оказалась  сложной. Негласному  контролю  отводилась  второстепенная, вспомогательная  роль. Изначально  прокуратура  была  поставлена  выше  института  фискалов. В  сферу  ее  деятельности  вошли  Сенат  и  коллегии, не  исключая  Юстиц-коллегию, в  ведомстве  которой  находился  фискалитет. Соответственно, генерал-прокурор  автоматически  становился  главой  негласного  контроля. В  то  же  время   законодатель  пытается  и  прокуроров  поставить  под  надзор  фискалов. В  данном  случае  Петра  вновь  подвела  недоработка  законодательной  базы  для  прокуратуры. Не  получил  окончательной  ясности  и  механизм  взаимного  контроля  двух  надзорных  ведомств. 	
     С  учреждением  прокуратуры  законодатель  вновь  пытается  распределить  фискальские  дела  по  присутственным  местам. В  ведении  Юстиц-коллегии  остались  дела, попавшие  туда  до  появления  прокурора, а  также  принадлежащие  ее  правлению. Власть  снова  признала  неспособность  Юстиц-коллегии  справи.......................