Главная /
Рефераты / ФОРМИРОВАНИЕ И РАСХОДОВАНИЕ БЮДЖЕТОВ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ФОРМИРОВАНИЕ И РАСХОДОВАНИЕ БЮДЖЕТОВ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Формирование бюджетов в субъектах РФ. Расходование средств бюджетов в субъектах РФ. Ликвидность бюджетов
Формирование бюджетов в субъектах РФ
Для обеспечения функций органов государственной власти и местного самоуправления необходимо собрать, аккумулировать и израсходовать определенный объем денежных средств. Для этого на федеральном уровне, в субъектах РФ и органах местного самоуправления ежегодно формируются бюджеты. Источниками их формирования являются доходы и привлеченные средства. В свою очередь, доходы бюджетов подразделяются на налоговые и неналоговые, а также безвозмездные перечисления. Привлеченные средства представляют собой кредиты, полученные соответствующим органом власти, эмитированные им ценные бумаги, а также иные обязательства. Расходы бюджетов подразделяются на текущие, капитальные и предоставление ссуд.
Развитие бюджетной системы Российской Федерации направлено на полную реализацию принципов бюджетного федерализма, которые предполагают:
• четкое распределение и закрепление как доходов, так и расходов бюджетов за определенными уровнями бюджетной системы;
• самостоятельность бюджетов, входящих в бюджетную систему Российской Федерации;
• перераспределение средств между бюджетами в целях лучшего сочетания общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на определенной территории;
• равенство всех субъектов бюджетной системы во взаимоотношениях с вышестоящим бюджетом.
По мере реализации принципов бюджетного федерализма возрастают расходные полномочия и доходные источники органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Соответственно повышаются требования к качеству управления их бюджетами. Бюджетная система субъектов РФ может рассматриваться в трех аспектах. Во-первых, бюджеты органов местного самоуправления (далее — бюджеты МСУ); во-вторых, областной, республиканский, краевой бюджет, бюджет автономного образования (далее — региональный бюджет); в-третьих, консолидированные бюджеты субъектов РФ, которые рассматриваются как сумма регионального бюджета и бюджетов МСУ.
Подготовка проектов регионального и местных бюджетов осуществляется соответствующим органом исполнительной власти и утверждается законодательным или иным правовым актом соответствующего органа представительной власти. Консолидированный бюджет субъекта РФ при этом формируется "автоматически" и имеет достаточно условный характер. Понятие консолидированного бюджета субъекта РФ на практике используется в тех случаях, когда необходимо четко определить структуру доходов и расходов только федерального уровня власти. В частности, в законе о федеральном бюджете региональный и местные бюджеты в отдельности не рассматриваются, а устанавливается порядок взаимодействия федерального бюджета с консолидированным бюджетом субъекта РФ. Данное понятие необходимо также при проведении исследований особенностей функционирования бюджетной системы в целом на территории какого-либо региона.
Объем и структура доходной базы бюджетов в значительной мере предопределяют достаточность или недостаточность у соответствующих уровней власти прямых и косвенных рычагов для реализации их функций. В этой связи в ходе управления бюджетами необходимо добиться не только максимизации доходов, но и такой их структуры, которая наиболее соответствует целям и задачам определенного уровня власти. Чтобы данный процесс был успешен, соответствующий орган власти в первую очередь должен объективно оценить налоговые и неналоговые источники своего бюджета и на этой основе определить направления совершенствования их использования.
Налоговые и неналоговые доходы регионального бюджета и бюджетов МСУ принято подразделять на собственные и регулирующие. Собственными считаются налоги и иные платежи, которые вводятся представительным органом соответствующего уровня власти и направляются в его бюджет либо закреплены федеральным или региональным законодательством за соответствующим уровнем бюджетной системы на постоянной основе. Регулирующими считаются налоги и иные платежи, нормативы отчисления которых устанавливаются на предстоящий финансовый год (несколько лет).
Основным источником формирования доходов консолидированного бюджета субъекта РФ являются налоговые поступления. Их объем колеблется по годам и в среднем составляет 80 % доходов (см. табл. 14).
Таблица 14
Общая структура доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ (в %)
Налоговые поступления 1995 1996 1997
Безвозмездные перечисления 13,7 15,7 14,4
Неналоговые доходы 5,2 4,7 5,1
Налоговые доходы 81,2 79,7 80,4
Вторым по объему источником доходов являются перечисления из федерального бюджета, составляющие порядка 14% поступлений. Наконец, наименьшая по объему часть бюджета (порядка 5%) возникает за счет использования неналоговых доходов.
В среднем по Российской Федерации удельный вес региональных бюджетов в доходах консолидированных бюджетов субъектов РФ составляет 46-47% . Соответственно 53-54% приходится на местные бюджеты. Однако точные пропорции распределения доходов сильно варьируются в различных субъектах РФ.
Например, удельный вес регионального бюджета в Республике Тыва составляет 17%, а в Республике Калмыкии - 7 3%. Вместе с тем в большинстве субъектов РФ пропорции распределения доходов соответствуют среднероссийскому уровню.
Налоговые доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ формируются за счет отчислений от федеральных налогов и сборов в пропорциях, установленных в Федеральном законе "О бюджете" на соответствующий год, а также за счет региональных и местных налогов и сборов. По федеральным налогам ежегодно закрепляются ставки их расщепления между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ (см. табл.14а).
Таблица 14а Закрепление ставок расщепления федеральных налогов
Название налога Отчисляется в консолидированный бюджет субъекта РФ(по законодательству), % доходов от налога Порядок расщепления налога
Подоходный налог 100 Единый для
с физических лиц (с 1997 г.) всех субъек
тов РФ
НДС 25 То же
Акцизы на спирт, вод 50 То же
ку и ЛВИ
Налог на прибыль (до до 62,8 То же
ходы) предприятий и (до 22% от ставки)
организаций
Налог на имущество 100
предприятий и орга То же
низаций
Платежи за пользова
ние природными ре от 100 до 50 По индиви
сурсами дуальным
нормативам
Шесть федеральных налогов составляют свыше 80% всех налоговых поступлений в консолидированный бюджет субъекта РФ (см. рис. 6). Это означает, что основная масса налогов, поступающих в консолидированные бюджеты субъектов РФ, относится к регулирующим доходам.
Необходимо отметить: отечественное законодательство предусматривает, что местные бюджеты должны в значительной мере формироваться за счет собственных доходов.
Установлено, что помимо местных налогов и сборов, налогов и сборов субъекта Российской Федерации, закрепленных за органами местного самоуправления на постоянной основе, к собственным доходам органов местного самоуправления относится часть отчислений от федеральных налогов. При этом федеральным законодательством определяется только средняя доля отчислений в бюджеты МСУ по субъекту РФ. Доли отчислений каждого из органов МСУ устанавливаются на региональном уровне.
В общей сложности в региональные бюджеты в среднем поступает порядка 35 — 40% налогов консолидированного бюджета субъекта РФ и соответственно порядка 60 — 65% - в бюджеты МСУ. Распределение налоговых поступлений в большинстве регионов соответствует среднероссийским значениям. Однако существует и определенная дифференциация между отдельными регионами.
Рис. 6. Налоговые доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ (в %)
В частности, в Агинском Бурятском АО доля налоговых поступлений в региональный бюджет составляла в 1996 г. 5%, в Республике Алтай - 9% доходов их консолидированных бюджетов. Обратная ситуация в Ямало- Ненецком АО и Свердловской обл., где доля налоговых поступлений в региональные бюджеты составляла соответственно 73 и 59%.
Неналоговые доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ формируются за счет доходов от государственной и муниципальной собственности, поступлений от ее продажи и т.д. (см. рис. 7). При этом значительную часть (до 50% неналоговых доходов) составляют не регламентированные на федеральном уровне поступления. Некоторые из источников формирования подобных поступлений, например сбор за пользование аэропортом, были опротестованы в указах Президента РФ и соответствующих актах органов прокурорского надзора. В этой связи доля нерегла- ментированных поступлений в общей структуре неналоговых доходов ежегодно снижается.
Наилучшую перспективу в настоящее время имеет стимулирование повышения доходов от государственной и муниципальной собственности. Однако, как следует из диаграммы на рис. 8, данный источник довольно нестабилен и не имеет четкой тенденции к повышению.
Рис. 7. Динамика неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ (в %)
Как видно из диаграммы, в последние годы увеличиваются поступления от продажи региональной и местной собственности, а также от штрафных санкций. Очевидно, что оба прогрессирующих ныне источника неналоговых доходов крайне неперспективны. При существующем подходе все сколько-нибудь существенные объекты собственности рано или поздно будут полностью распроданы, а увеличение штрафов приведет к банкротству субъектов, их уплачивающих.
Распределение неналоговых поступлений между региональным бюджетом и бюджетами МСУ противоположно распределению налоговых доходов. По итогам 1996 г. в региональные бюджеты поступало в среднем 53-57% неналоговых доходов, а в бюджеты МСУ - 43—47%.
Регионы также дифференцируются по показателю доли региональных бюджетов в неналоговых поступлениях: от 3 и 8% в Алтайском крае и Республике Тыва до 99 и 91% соответственно в Чукотском АО и Липецкой области.
Безвозмездные перечисления имеют сравнительно невысокую долю в структуре доходов региональных бюджетов в среднем по России (см. диаграмму на рис. 9). Вместе с тем для ряда регионов они составляют большую часть бюджетных доходов, а для некоторых - весьма незначительную часть (табл. 15).
Таблица 15
Доля безвозмездных поступлений в консолидированных бюджетах некоторых субъектов РФ в 1997 г.
Субъект РФ Наибольшая доля безвозмездных поступлений, % Субъект РФ Наименьшая доля безвозмездных поступлений
Ингушская Республика 84,5 Ямало-Ненецкий АО 0,1
Республика Дагестан 75,6 Вологодская область 0,1
Агинский Бурятский АО 70,7 Липецкая область 0,4
Республика Тыва 67,7 Красноярский край 1,4
Усть-Ордынский Бурят 66,9 Ханты-Мансийский АО 1,4
ский АО
Наиболее существенную часть безвозмездных поступлений в консолидированные бюджеты субъектов РФ составляют средства Федерального фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР). Их распределение осуществляется по единой для всех регионов методике. Основной задачей ФФПР является выравнивание душевых бюджетных доходов субъектов РФ. Данный фонд формируется в размере, равном 14% (до 1998 г. - 15%) налоговых доходов федерального бюджета без ввозных таможенных пошлин. Доля регионов в нем закрепляется в законе о бюджете на очередной финансовый год.
Вторым по величине видом безвозмездных поступлений являются взаимные расчеты. На их основе регионам выделяются из федерального бюджета различные компенсационные выплаты и иные платежи. Данный вид финансирования формально имеет технический характер и в законе о федеральном бюджете отдельной строкой не отражается. Необходимо заметить, что сальдо взаимных расчетов по всем регионам безусловно положительное, т.е. в конечном счете средства федерального бюджета поступают в консолидированные бюджеты субъектов РФ.
Дотации выделяются для поддержки закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО). Субвенции в бюджет с 1994 г. фактически получает только Москва на выполнение столичных функций. Указанные расходы предусматриваются в законе о бюджете на соответствующий год. Также в бюджете определяются общие размеры Федерального дорожного и Федерального экологического фондов. К безвозмездным перечислениям относятся поступающие в консолидированные бюджеты субъектов РФ отчисления от Государственных внебюджетных фондов и от государственных предприятий и организаций (см. диаграмму на рис. 8).
Существующая технология бюджетного процесса построена таким образом, что, за редким исключением, получателем безвозмездных средств может быть только региональный бюджет, а не бюджеты МСУ. Последующее перераспределение финансовой помощи осуществляется в соответствии с законом субъекта РФ, после того как все доходы консолидированы в региональном бюджете. В этой связи довольно сложно определить, за счет каких ресурсов осуществляется финансовая поддержка бюджета органов местного самоуправления: налоговых, неналоговых поступлений в региональный бюджет или за счет полученных безвозмездных средств?
С большой долей условности можно определить направления расходования соответствующего вида безвозмездных перечислений из федерального бюджета в региональный бюджет, сопоставив с ним аналогичные перечисления из регионального бюджета в бюджеты МСУ. Наиболее корректно сопоставление федерального и региональ-
Дотации Субвен- Взаимные ФФПР Гос. Гос. Целевые
ции расчеты внебюдж. предприятия бюдж.
в - фонды фонды
Вид поступлении т т
Рис. 8. Динамика безвозмездных перечислений в консолидированные бюджеты субъектов РФ (в %)
ных фондов финансовой поддержки. В среднем по России фонды финансовой поддержки бюджетов МСУ в 1996 г. составляли 57—60 % от финансовой поддержки, поступившей в региональные бюджеты. Соответственно 40—43% средств под держки, поступивших из федерального бюджета, остаются в региональном бюджете. В данных поступлениях наблюдается весьма высокая дифференциация.
Например, в Алтайском крае финансовая поддержка бюджетов МСУ составляет лишь 3% поступлений федерального уровня. Однако доля бюджетов МСУ в консолидированном бюджете края составляет по налоговым доходам 77%, а по неналоговым доходам - 97%. В Республике Тыва, напротив, региональный фонд финансовой поддержки равен 80% поступлений из федерального бюджета, при этом доля бюджетов МСУ в консолидированном бюджете составляет по налоговым доходам 90% и по неналоговым доходам - 92%.
Расходование средств бюджетов в субъектах РФ
Важнейшее значение для управления бюджетами всех уровней имеет формирование оптимальной структуры их расходов. Основную часть расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ составляют текущие расходы (см. табл. 16 и 16а).
Все более существенную долю текущих расходов составляет оплата труда государственных и муниципальных служащих. Напротив, капитальные вложения из бюджетов постепенно снижаются. Однако такое снижение происходит неравномерно по различным регионам (см. табл. 16а). Стабильно низка доля бюджетных ссуд в расходах.
Таблица 16
Структура расходов 1995 1996 1997
Капиталовложения 11,7 11,4 10,6
в т.ч. оплата труда госслужащих в т.ч. 12,4 в т.ч. 16,5 в т.ч. 16,9
Текущие расходы 85,9 87,6 87,9
Бюджетные ссуды 2,4 1,0 1,3
Рассматривая отраслевую структуру расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ, необходимо отметить, что большая их часть приходится на финансирование жилищно-комму-
Таблица 16а
Структура расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ (в %)
Капиталовложения в основные фонды консолидированных бюджетов некоторых субъектов РФ в 1997 г.
Субъект РФ Наибольшая доля капиталовложений, % Субъект РФ Наименьшая доля капиталовложений, %
Республика Башкорто Агинский Бурятский АО 0,0
стан 15,3 Эвенкийский АО 0,3
Белгородская область 15,6 Корякский АО 0,4
Ханты-Мансийский АО 18,8 Коми-Пермяцкий АО 0,6
г. Москва 22,1 Ингушская Республика 0,8
Ямало-Ненецкий АО 22,3
нального хозяйства (ЖКХ), образования и здравоохранения (см. рис. 9).
Значительную долю в расходах на образование, здравоохранение и ряд иных направлений расходования средств консолидированных бюджетов субъектов РФ составляет финансирование коммунальных услуг. Этим определяется большое значение, которое придается реформе жилищно-коммунального хозяйства.
Виз расходов
Рис. 9. Отраслевая структура расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ (в %)
Даже небольшое в долевом выражении сокращение этой группы расходов может дать более чем существенную экономию. С другой стороны, любая ошибка при проведении реформы жилищно-коммунального хозяйства может иметь крайне тяжелые последствия для регионального бюджета и бюджетов МСУ.
В настоящее время отсутствует четкое разграничение расходных полномочий между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ. В данных условиях их отношения по вопросам разграничения расходных полномочий в значительной мере строятся на основе сложившихся традиций. Вместе с тем существует законодательно оформленное закрепление расходных полномочий за органами местного самоуправления, однако для фактического закрепления указанных полномочий и обеспечения соответствия доходной базы бюджетов МСУ их рас- 368 ходам существует немало препятствий (отсутствие правил расчета и обеспечения минимальных государственных социальных стандартов, минимальных местных бюджетов и т.д.). В результате распределение расходных полномочий между органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления очень сильно различается по регионам России.
В среднем по стране доля бюджетов МСУ в расходах консолидированных бюджетов субъектов РФ колеблется в рамках 4755%. Распределение расходных полномочий между региональными бюджетами и бюджетами МСУ в 1996 г. в среднем по России отражено на рис. 10.
¦Рег.бкщжст ? Бюджеты МСУ
Рис. 10. Структура распределения бюджетных полномочий консолидированных бюджетов субъектов РФ в 1996 г. (в %)
Вместе с тем расходные полномочия колеблются по субъектам РФ (табл. 17).
Важнейшим обстоятельством, предопределяющим структуру расходов бюджетов всех уровней, является приведение их в соответствие с имеющимися доходами. В случае если расходы превышают доходы, возникает дефицит бюджета. Для его покрытия необходимо привлечение дополнительных источников. В годы плановой экономики все бюджеты региона утверждались на вышестоящем уровне, их балансирование носило в основном технический характер и осуществлялось путем предоставления дополнительных финансовых средств за счет вышестоящего бюджета. С формированием подлинно федеративных отношений в России практика утверждения бюджетов на вышестоящем уров-
Таблица 17
Доля расходов бюджетов МСУ в консолидированных бюджетах некоторых субъектов РФ в 1997 г.
Субъект РФ Наибольшая доля расходов бюджетов МСУ, % Субъект РФ Наименьшая доля расходов бюджетов МСУ, %
Агинский Бурятский АО 85,0 г. Москва 3,2
Коми-Пермяцкий АО 76,5 Тверская область 32,7
Республика Бурятия 74,2 Республика Северная
Осетия 37,0
Читинская область 73,8 Республика Алтай 40,6
Ямало-Ненецкий АО 71,4 Республика Хакасия 41,1
не была прекращена и соответственно погашение дефицита стало проблемой соответствующего уровня бюджетной системы.
Рассматривая соотношение расходов и доходов, необходимо отметить, что спад производства явился основной причиной уменьшения налогооблагаемой базы и, следовательно, размеров бюджетов всех уровней. Минимально необходимые расходы бюджетной системы (обеспечение социальных гарантий, правоохранительная деятельность и др.) становятся непосильными для слабеющей экономики. Тем не менее политические, социальные и иные соображения не позволяют прекратить финансирование
Рис. 11. Динамика дефицита консолидированных бюджетов субъектов РФ (в %) 370
государственных расходов, не покрываемых доходами. Данный вывод вытекает из диаграмм 8 и 9, которые убедительно свидетельствуют, что структура расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ за 1995—1997 гг. практически не изменилась, несмотря на то что структура и реальный объем доходов их бюджетов претерпели существенные изменения. Практически повсеместно способом разрешения данного противоречия стало стремительное наращивание дефицита бюджетов, которое показано на рис. 11. Естественно, доля дефицита неравномерна в субъектах РФ.
Например, в Агинском Бурятском АО расходы консолидированного бюджета в 1997 г. более чем в 2 раза (на 121,5%) превысили его доходы. Напротив, в Москве расходы оказались на 3,4% меньше доходов, т.е. наблюдается профицит бюджета (см. табл. 18).
Таблица 18
Соотношение дефицита и доходов в бюджетах некоторых субъектов РФ в 1997 г.
Субъект РФ Максимальный дефицит, % Субъект РФ Минимальный дефицит (+ профицит), %
Агинский Бурятский АО - 121,5 г. Москва + 3,4
Корякский АО - 119,7 Воронежская область + 0,4
Республика Тыва - 79,4 Республика Башкортос
Республика Саха тан -0,5
(Якутия) -47,8 Самарская область -0,9
Коми-Пермяцкий АО -39,6 Краснодарский край - 1,6
Для финансирования дефицита необходимо привлечение дополнительных средств сверх имеющихся у бюджетных доходов. В 1997 г. основным источником финансирования дефицита консолидированных бюджетов субъектов РФ были ссуды из федерального бюджета (см. рис. 12).
Ранее доля бюджетных ссуд была незначительной, о чем косвенно свидетельствует небольшой объем возврата ссуд в 1997 г. Однако большая часть дохода от государственных и муниципальных ценных бумаг уже идет на обслуживание сложившего
ся долга. Та же тенденция характерна и для прочих заимствований, основу которых составляют кредиты коммерческих банков. Наметившаяся тенденция свидетельствует о том, что в настоящее время возникла угроза превращения заимствований региональных и местных бюджетов в финансовую пирамиду, функционирование которой возможно только за счет привлечения новых займов.
35 ООО ООО 30 ООО ООО 25 000 000
I*; 20 000 000
J 15 000 000 10 000 000 5 000 000 о
¦Сальдо
? Получено
? Возврат
51.5%
С
31.6%
1,8%,
Бюдж. ссуды федер. бюджета
Кредит федер. бюджета
Гос.(мун.) ценные бумаги
Прочие заимствования
Рис. 12. Структура финансирования дефицита консолидированных бюджетов субъектов РФ в 1997 г.
20
S 10
Л
S
я 0
5
-е-
1> )Х -10
П 5
? о -20
1> m -30
Чс
(- Я О * -40
X f- -50
rt ЕГ -60
-70
18,7s
1994
1995
1996
1997
-21
-51
-66
Рис. 13. Соотношение дефицита и капитальных вложений в консолидированных бюджетах субъектов РФ (в %)
В этой связи важно заметить, что на региональном и местном уровне отсутствует возможность дополнительной денежной эмис-
сии. Следовательно, их безответственные заимствования не могут быть погашены через усиление инфляции. Поэтому целесообразно, прибегая к займам в консолидированные бюджеты субъектов РФ, одновременно формировать механизм, обеспечивающий возвратность привлеченных средств. Исключить превращение заимствований в финансовую пирамиду можно только в том случае, если инвестиционные расходы соответствующего бюджета больше привлеченных средств или равны им.
Как показано на рис. 13, капиталовложения пока больше дефицита. При этом имеет место неблагоприятная динамика. Если в 1994 г. большинство консолидированных бюджетов субъектов РФ были сведены с профицитом, то в 1997 г. дефицит составлял 66% от капиталовложений из консолидированных бюджетов субъектов РФ.
Среди субъектов РФ наиболее благоприятно положение г. Москвы и Воронежской области, имеющих профицит бюджета. Наименее благоприятно положение Агинского Бурятского АО, у которого при самом высоком в стране дефиците отсутствуют капитальные вложения из бюджета.
Похожие рефераты:
