Функции регионального и муниципального менеджмента
Функции РМ и ММ как разновидности воздействия на экономические, социальные, экологические, политические и другие процессы, протекающие на территории, можно дифференцировать по назначению и содержанию. Такая дифференциация опирается на сущность и социальную ориентацию РМ и ММ как основных инструментов реализации государственной региональной политики.
Можно выделить следующие основные функции РМ и ММ:
• целеполагание;
• регулирование;
• стимулирование.
Реализация функции целеполагания обусловлена необходимостью осуществления научного прогнозирования и программирования социально-экономического развития региона и муниципального образования. Учитывая, что главной целью социально ориентированной рыночной экономики является воспроизводство условий, обеспечивающих высокий уровень жизнедеятельности человека, функция целеполагания в условиях переходного периода реализуется в процессе экономической и социальной трансформации хозяйства территории, обоснования направлений его реструктуризации. Особое значение эта функция приобретает в условиях переходного периода, когда каждый регион и каждое муниципальное образование вынуждены искать и завоевывать определенную нишу на российском и мировом рынках, вписываться в межрегиональные и мирохозяйственные экономические связи и рыночные отношения.
Функция регулирования в РМ и ММ реализуется в основном в системе объектов, относящихся к собственности субъектов Федерации и муниципальных образований, а также отдельных объектов федеральной собственности, переданных в управление регионам и муниципалитетам. В реализации функции регулирования могут использоваться методы как прямого, так и опосредованного воздействия. При этом степень воздействия субъекта управления на все объекты, в том числе и на объекты региональной и муниципальной собственности, будет постоянно изменяться. Иными словами, объем и полнота реализации функции регулирования находятся в определенной зависимости от степени зрелости рыночных отношений и их внедрения в региональное хозяйство.
Например, предприятия автомобильного транспорта, являющиеся собственностью субъектов Федерации, могут быть переданы на договорных условиях акционерному обществу, сданы в аренду любому хозяйствующему субъекту региона или муниципалитета. В этом случае объем функции регулирования снизится, а сама функция субъекта управления будет сведена по сути к контролю за соблюдением договорных обязательств.
В условиях перевода хозяйства регионов на рыночные отношения особое место в РМ и ММ отводится функции стимулирования. Это связано прежде всего с ограниченностью использования в региональном и муниципальном менеджменте методов непосредственного воздействия. В многоукладном хозяйстве территории функционируют предприятия и организации, относящиеся к самым различным формам и видам собственности: федеральной, региональной, муниципальной, коллективной, частной и т. д. Но методы непосредственного воздействия РМ и ММ правомерны лишь относительно объектов их собственности. На все другие объекты распространяются только методы опосредованного воздействия, и прежде всего стимулирования деятельности субъектов хозяйствования.
Стимул, как известно, активный побудитель деятельности предприятий и организаций любых форм собственности. Сущность функции стимулирования заключается в целенаправленном воздействии субъекта управления на социально-экономические процессы через опосредованное воздействие на все объекты, функционирующие на данной территории. Стимулирующая функция РМ и ММ дает субъекту управления мощные средства реализации интересов региона, муниципальных образований, предприятий и организаций, социальных групп и т. д.
Так, администрация области или города не может обязать предприятие, относящееся к федеральной собственности, выделить средства, например, для строительства какого-либо объекта (даже социально значимого и необходимого) общерегионального значения. Однако администрация области может заключить с этим предприятием и муниципальным образованием трехсторонний договор, в соответствии с которым предприятие обеспечит какую-то часть финансирования строительства, а администрация создаст ему определенные стимулирующие условия хозяйствования - освободит от налога на прибыль (в части, причитающейся местному бюджету), предоставит льготные условия водо-, энергопользования ит. д.
ТаблицаЗ
Полнота реализации функций различными субъектами управления в странах с разным типом государственного устройства"
Функции субъектов управления А Б В
1 2 3 1 2 3 1 2 3
Жилищное хозяйство ++ + + + ++ + - + ++
Торговля и бытовое об- + ++ - - ++ + - - + ++
служивание, продоволь
ственное обеспечение
Здравоохранение + ++ - - +++ - - + ++
Народное образование + ++ - - +++ - - ++ ++
Транспорт и связь + ++ - - +++ - - + ++
Энергоснабжение ++ + + + ++ + - ++ +
и водоснабжение
Строительство жилья и ++ + - - +++ + - + ++
объектов городского хозяй
ства
Охрана окружающей среды ++ + + - ++ + - - ++
Культура и досуг + ++ - - +++ - - +++ +
Землепользование +++ - - + ++ - - +++ -
Охрана правопорядка + ++ - + ++ - + ++ -
Занятость и рынок труда ++ - - + ++ - - ++ +
Социальная защита +++ - - + ++ - + +++ -
Финансы и налоговая поли +++ - - ++ + - + ++ -
тика
Планировка и застройка на + ++ - + ++ - - +++ -
селенного пункта
Поддержка рыночных струк - - - + + + - + ++ ++
тур и предпринимательства
Внешнеэкономическая дея +++ - - + + + + + + ++
тельность
1 - государство;
2 - местные органы;
3 - население;
"+++"- функция практически в полном объеме реализуется данным субъектом;
"++" - функция реализуется частично;
"+" - объем полномочий в рамках данной функции незначителен;
"—" — полномочия по реализации данной функции у субъекта практически отсутствуют.
Рассматривая функциональную структуру регионального и муниципального менеджмента, следует кратко остановиться на проблеме взаимодействия функций субъектов управления на федеральном, региональном и муниципальном уровне. Как уже отмечалось, взаимодействие функций указанных субъектов управления осуществляется на основе принципа выделенной компетенции. Этот принцип, в корне отличающийся от традиционного принципа разграничения функций, пока не получил достаточного освещения ни в отечественной, ни в зарубежной литературе. Однако дальнейший отказ от использования указанного принципа в российской практике региональных реформ — это мощный фактор их сдерживания.
Следует отметить, что и в условиях планово-директивной системы управления хозяйством регионов бывшего СССР проблема разграничения функций всегда стояла очень остро. Ее решением КПСС занималась со времени своего возникновения и до последних дней существования. К сожалению, от старой болезни не могут пока избавиться и высшие органы государственной власти новой России, пытаясь искусственно разграничить функции управления между исполнительными и законодательными (представительными) органами, между регионами и центром, между субъектами Федерации и муниципальными образованиями.
Между тем в странах рыночной экономики (как в федеративных, так и в унитарных) давно отказались от принципа разграничения функций, взяв на вооружение его противоположность — принцип выделенной компетенции. Суть этого принципа состоит в наделении каждого субъекта управления точно очерченными функциями, которые законодательно закрепляются за ним. При этом для реализации каждой функции закон устанавливает соответствующие объемы ресурсов и их источники.
Кардинальное отличие реализации принципа выделенной компетенции от практики разграничения функций заключается в том, что если в российской практике разграничение функций осуще- 296 ствляется между различными сферами деятельности в различных отраслях хозяйства, то в зарубежной — каждый субъект наделяется определенной компетенцией непосредственно в каждой отрасли хозяйства.
В России, например, в сфере образования все субъекты управления (федеральные, региональные, муниципальные) занимаются всеми ее объектами. Руководство общеобразовательной средней школой осуществляют министерства (в республиках), краевые (областные) управления или департаменты образования, районные (городские) отделы народного образования. Если на территории какого-либо города или района находится лицей или колледж, то местная администрация несет за них ответственность наравне с региональными и федеральными органами управления. В странах Западной Европы ситуация существенно иная. Муниципалитет несет ответственность только за состояние средней школы. В соответствии с принципом выделенной компетенции в Германии на реализацию функции управления средним образованием муниципалитетам выделяется 24% финансирования (см. табл. 4).
Необходимость реализации принципа выделенной компетенции обусловлена ограничивающими факторами рыночного регулирования регионального и муниципального хозяйства. Компетенция субъектов управления каждого уровня в странах Западной Европы закреплена соответствующими законами. Рассмотрим механизм взаимодействия функций федеральных, региональных и муниципальных органов управления на примере Германии.
В табл. 4 представлены данные, характеризующие полноту реализации функций регионального и муниципального менеджмента в Германии в соответствии с принципом выделенной компетенции федерации, земель и коммун. Эти данные наглядно иллюстрируют, как на базе этого принципа соотносятся функции и сферы компетенции РМ и ММ. Естественно, суммы финансирования, выделяемые на реализацию функций региональных и муниципальных органов управления, не могут быть величинами постоянными. Они меняются ежегодно под воздействием различных объективных (например, увеличение или сокращение ученических мест в общеобразовательных школах) и субъективных факторов (например, передача по договору какой-либо функции управления с земельного на муниципальный уровень). Однако важно главное: высокая эффективность обеспечивается строгим соблюдением принципов, методов и сфер их функционирования.
Таблица4
Полнота реализации функций различными субъектами управления и расходы, закрепленные в бюджете в соответствии с принципом выделенной компетенции федерации, земель и коммун (млрд DM, %)
Сфера выделенной Сумма средств, всего Федерация Земля Коммуна
компетенции млрд DM млрд DM % млрд DM % млрд DM %
Содержание администрации 38,7 8,5 22 13,9 36 16,3 42
Внешнеэкономическая деятельность 24,0 24,0 100 0,0 0 0,0 0
Оборона 55,2 55,2 100 0,0 0 0,0 0
Общественный порядок и безопасность 21,9 2,0 9 13,8 63 6,1 28
Правосудие 11,2 0,4 4 10,8 96 0,0 0
Школы 58,3 0,0 0 44,1 76 14,0 24
Наука, НТП 12,6 9,6 76 2,7 21 0,3 3
Культура 9,0 0,2 2 4,1 46 4,7 52
Социальное обеспечение 539 478 89 23,2 4 37,9 7
Здравоохранение, спорт 48,1 2,2 5 12,0 25 33,9 70
Жилье, жилищное строительство, охрана окружающей среды 42,8 2,1 5 10,7 25 30,0 70
Сельское хозяйство 17,4 12,8 74 4,2 24 0,4 2
Энерго водоснабжение, грузоперевозки 27,2 17,6 65 7,7 28 1,9 7
Связь 32,4 14,6 45 9,2 28 8,6 27
Важным фактором развития регионов и городов является степень квалификации персонала администраций, в частности его способность эффективно управлять развитием.
Как добиться участия каждого сотрудника в поиске новых технологий и управленческих схем? Как сформировать у каждого специалиста творческое отношение к своей работе? Как воспитать у сотрудников истинную страсть к изменениям? Одним из факторов достижения стабильного лидерства в ведущих инновационных фирмах стало создание мотивирующего видения у работников организации или предприятия. Этот же подход весьма продуктивен в применении к деятельности некоммерческих организаций, в том числе к органам местной власти.
Видение — это комплекс представлений работников организации (предприятия) по поводу того, чем должна стать эта организация (предприятие) в будущем. Создание видения — более важная задача, чем формирование традиционных планов. В создании видения участвует не только разум, но и эмоции, в связи с этим в его формировании участвуют прежде всего элементы культуры организации.
Видение имеет мощное стимулирующее воздействие. Оно ставит членов организации перед вызовом, помогает движению в будущее. Образное представление о том, к чему идет то или иное местное сообщество, помогает каждому работнику администрации самостоятельно ставить перед собой цели, совместимые с общим стремлением. Фактически видение — это проект будущего состояния, который мотивирует людей к самостоятельным творческим действиям. Видение — это не просто проект, план, а скорее образ будущего, в который вложены не только ум, интеллект, но и чувства сотрудников предприятия. Кроме того, это образ, не только созданный в результате стратегического планирования, но и разделяемый сотрудниками местной администрации.
Для повышения эффективности управления развитием важно обеспечить обмен информацией. Информация о развитии, о планах не должна быть закрытой, более того, она должна распространяться среди работников администрации, при этом отдельные сотрудники не только раскрывают свою собственную информацию, но и стимулируют взаимный обмен информацией и планами между подразделениями администрации.
В рамках управления развитием необходимо у работников администрации развивать способности к инновациям, культивируя и поощряя такие свойства людей, как:
— открытость, готовность к восприятию нового опыта;
— независимость, нонконформизм;
— гибкость, готовность отказаться от прежних идей и моделей;
— терпимость к окружающим и к иным представлениям и мировоззрениям.
Важно не только поощрять творчество, высказывание новых идей и предложений, но и обеспечить их реализацию. Решающим фактором в сфере нововведений является не столько разработка новой идеи, сколько ее эффективное воплощение. Для того чтобы автор или авторы идеи взялись с энтузиазмом за ее воплощение, требуется их поддержка. Именно поэтому в администрации, так же как и в успешно действующих наукоемких фирмах, целесообразно создавать специальные программы поддержки и поощрения экспериментов и экспериментаторов. Каждому, кто высказал новую идею или разработал тот или иной проект, при определенных условиях оказывается поддержка со стороны администрации. Эта поддержка может выражаться в виде консультаций, выделения финансовых средств, офисных площадей и оборудования, а также рабочего времени других сотрудников.
Полезность экспериментирования в любом подразделении фирмы можно проиллюстрировать с помощью следующего примера. Если в открытую бутылку поместить пчел, а затем дно бутылки приставить к стеклу окна, то пчелы будут стремиться найти выход по направлению падающего света и в результате никогда не вылетят из бутылки. Таким образом, эксперимент, направление которого подчас не совпадает с направлением главного движения, может вывести муху (или организацию) из бутылки, в которой она оказалась, и таким образом обеспечить возможность дальнейшего развития и процветания.
Новые идеи исходят от людей. Источником изменений в организации всегда являются люди. Способность генерировать новые идеи и реализовывать их — это способность многих. Однако используется эта способность во благо организации лишь в том случае, если:
— люди привержены целям своей организации;
— сотрудники имеют согласованное видение;
— каждый имеет власть сделать что-то на практике, используя свою способность к инновациям.
Для вовлечения каждого в процесс целесообразно практиковать групповое принятие решений для поиска новых подходов и решения новых проблем, а также создание рабочих команд для реализации принятых решений.
Относительно самостоятельный фактор формирования ново- введенческого климата — обучение персонала. Забота об обучении, непрерывное повышение квалификации каждого — непременный атрибут любой успешно действующей инновационной организации. Любая местная администрация в настоящее время является именно нововведенческой организацией, так как в ее рамках отрабатываются новые управленческие технологии управления развитием. В деятельности передовых администраций применяются такие подходы, как норматив доли затрат на обучение в фонде заработной платы. Для разных категорий работников могут применяться также и временные нормативы (количество учебных часов, затраченных в год на переподготовку и повышение квалификации). Целью обучения должно быть пополнение не только профессиональных знаний, связанных с определенной отраслевой спецификой, но и методов решения организационных и производственных задач, методов эффективной мотивации, методов интеллектуального прорыва и пр. Одним из весьма продуктивных подходов к управлению персоналом местных администраций стало непрерывное образование каждого работника в течение всей его трудовой деятельности. Формы образования могут быть различными: стажировки и командировки в учебные центры, другие администрации и общественные организации, курсы, организованные в рамках администрации, а также курсы в учебных центрах. При этом обучение рассматривается не только как средство пополнения необходимых знаний, но и как средство налаживания плодотворных контактов. Именно на курсах, в командировках и в процессе стажировок зачастую завязываются контакты, так необходимые в дальнейшей инновационной деятельности.
ВЫВОДЫ
1. Процесс формирования и становления регионального и муниципального менеджмента в России обусловлен переходом к новой модели управления социально-экономическими процессами на основе развивающихся рыночных отношений в экономике регионов и муниципальных образований.
2. Основные задачи регионального и муниципального менеджмента состоят в следующем:
• обеспечении высокого уровня и качества жизни населения на основе расширенного воспроизводства условий жизнедеятельности на данной территории;
• эффективном функционировании и поступательном росте экономики регионов и муниципальных образований;
• формировании условий и предпосылок перехода регионов и муниципальных образований к устойчивому развитию;
• выработке и реализации структурной, инвестиционной и научно-технической политики.
3. Переход от командно-директивной системы управления местным хозяйством к РМ и ММ характеризуется следующими тенденциями:
• децентрализацией управления, разрушением вертикальных связей, становлением и развитием горизонтальных связей;
• сокращением функций управления в сфере экономики;
• расширением функций управления в социальной сфере;
• изменением методов управленческого воздействия (сокращение методов непосредственного воздействия и расширение опосредованных);
• трансформацией субъектов и объектов управления на региональном и муниципальном уровне.
4. Процесс перехода от командно-директивной системы управления местным хозяйством к РМ и ММ сдерживается по следующим причинам:
• низкие темпы развития рыночных отношений в местном хозяйстве;
• слабость нормативно-правовой базы регионального и муниципального управления;
• недостаток в современных кадрах руководителей и специалистов органов местной власти.
Похожие рефераты:
