Главная /
Рефераты / Действующее законодательство о несостоятельности в России
Действующее законодательство о несостоятельности в России
Развитие института банкротства в современной России
В настоящее время законодательство о банкротстве переживает процесс воссоздания. Впервые полноценный акт о несостоятельности был принят в 1740 году. Тогда банкротом признавался тот, кто «сам объявлял в суде о своей неплатежеспособности», или тот «на которого в суд поступали неоплаченные обязательства», а также те, кто «вел свои дела халатно, допускал подлог, злостное умышленное объявление о своем банкротстве с целью уменьшения убытков и сокрытия требований кредиторов». В отношении каждого вида несостоятельности принимались различные меры ответственности.
После революции 1917 года законодательство о банкротстве было забыто на целых 75 лет. Однако логика экономических реформ, проводимых в России с конца 80-х годов, привела к необходимости восстановления этого института, который является обязательным атрибутом рыночных отношений.
Формирование системы банкротства началось с выходом в июне 1992 года Указа Президента РФ №623 «О мерах по поддержке и оздоровлению несостоятельных государственных предприятий (банкротов) и применения к ним специальных санкций» этим Указом были сформулированы основные требования для признания неплатежеспособности государственных предприятий и предприятий, в уставном фонде которых доля госсобственности составляла не менее 50%.
На практике же данный Указ практически не действовал, и фактически приступить к процедуре проведения банкротства предприятий стало возможным только после вступления в силу закона о банкротстве.
Первый после длительной паузы законодательный акт о банкротстве был принят 19 ноября 1992 года и веден в действие с 1 марта 1993 года. Однако уже первые попытки практического применения данного законодательного акта выявили его несовершенство, поверхностность, многочисленные пробелы в регулировании. Дело в том, что Закон РФ №3929-1 «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» 1992 года представлял собой попытку объединить элементы различных систем несостоятельности, действующих в разных странах. При этом российский закон, предоставив участникам имущественного оборота возможность применения к должнику элементов различных систем банкротства, тем и ограничился, не имея детальное регулирование механизма их реализации. В то же время само понятие и признаки банкротства, которыми оперировал российский закон, не отвечали представлениям о рыночной экономике, поскольку основывались на принципе неоплатности должника, от которого большинство зарубежных законодательств отказались многие десятилетия назад.
В целях обеспечения организационных, экономических и иных условий, необходимых для реализации законодательства о банкротстве предприятий, Постановлением Совета Министров – Правительства РФ от 20 сентября 1993 года № 926 при Государственном комитете РФ было создано Федеральное управление по делам несостоятельности (банкротстве) – ФУДН - специальный государственный орган, наделенный широкими полномочиями. Формально перед ФУДН ставились задачи:
• проведение государственной политики, направленной на предотвращение банкротства предприятий;
• оказание помощи предприятиям, имеющим признаки банкротства;
• создание нормативно-правовой базы банкротства;
• привлечение инвесторов для участия в финансировании реорганизации.
Однако на практике процесс признания предприятий несостоятельными шел с большим трудом. С одной стороны, ФУДН имело очень широкие полномочия в этом процессе и согласно положениям закона могло начать процедуру банкротства в отношении практически любого предприятия. С другой стороны, в условиях всеобщих неплатежей, когда даже правительство отвечало по своим обязательствам с большим опозданием, не было четко прописанных адекватных критериев, по которым можно было определить реальный кризис на предприятии.
Попыткой обеспечить реальный механизм выявления банкротов был Указ Президента РФ «О мерах по реализации законодательных актов о несостоятельности (банкротстве) предприятий» от 22 ноября 1993 года, а также вышедшее вслед за ним Постановление Правительства РФ «О некоторых мерах по реализации законодательства о несостоятельности (банкротстве) предприятий» от 20 мая 1994 года №498. Этот документ первым регламентировал порядок признания неплатежеспособным предприятия, определял систему критериев для выявления неудовлетворительной структуры баланса.
В сентябре 1997 года ФУДН было преобразовано в Федеральную службу России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению (ФСФО). Этот федеральный орган исполнительной власти осуществляет исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и организационные функции, предусмотренные законодательством РФ о банкротстве. ФСФО наделяется еще более широкими полномочиями, чем ее предшественник. Основными задачами Федеральной службы по финансовому оздоровлению и банкротству являются :
• разработка и реализация мероприятий по финансовому оздоровлению и реструктуризации неплатежеспособных организаций;
• проведение государственной политики по предупреждению банкротств, а также обеспечение условий реализации процедур банкротства;
• исполнение полномочий государственного органа по делам о банкротстве и финансовому оздоровлению, а также органа, уполномоченного обеспечивать защиту интересов Российской Федерации при решении вопросов о несостоятельности (банкротстве) организаций;
• разработка и реализация мероприятий по обеспечению анализа финансового состояния организаций и контроля за соблюдением ими платежно-расчетной дисциплины.
При этом Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству имеет право: принимать решения о необходимости проведения санации и контролировать использование средств; предлагать кандидатуры конкурсных и арбитражных управляющих; контролировать уровень их профессиональной подготовки; издавать обязательные для исполнения акты по вопросам, отнесенных к ведению ФСФО.
Несмотря на предпринятые меры, динамика дел о банкротстве должников в первые годы применения Закона 1992 года выглядела довольно вяло (Таблица 2): в 1993 году было рассмотрено немногим более 100 дел; в 1994-м – 240 дел; в 1995-м – 1180 дел, в 1996-м – 2618 дел, в 1997 году – более 4600 дел. Число должников, ежегодно признаваемых несостоятельными (банкротами), увеличилось за этот период с 50 в 1993 году до 2600 в 1997 году (по данным ФСФО). Дело в том, что этот закон в высшей степени затруднил возможность обанкротить неплательщика: законодатели встали на защиту бывших государственных компаний и их руководства.
Таблица 2
Статистика банкротств в России, 1993 – 2001 гг.
Год Компании, подвергнутые процедуре банкротства, количество Доля в общем количестве предприятий, зарегистриро-
ванных на начало года, % В отсутствие должника Начата ликвидация Введено внешнее управление
Коли-
чество % обще-
го коли-
чества Коли-
чество % обще-
го
коли-
чества Ко-
ли-чест-во % обще-
го коли-
чества
1993 100 … … … … … … …
1994 240 … … … … … … …
1995 1180 … … … … … … …
1996 2618 … … … … … … …
1997 4700 … … … … … … …
1998 10681 0,5 1177 11 4747 44 1041 10
1999 15422 0,9 3216 21 8299 54 1183 8
2000 24191 1,3 9351 39 15143 63 1089 5
2001 48055 2,1 34764 72 38386 80 1229 3
Отмеченные обстоятельства послужили основанием для реформы российского законодательства о несостоятельности: новый Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» был введен в действие с 1 марта 1998 года.
После активизации деятельности ФСФО и принятия нового закона о несостоятельности в 1998 году наблюдается совершенно иной порядок цифр (Приложение 1). В 1999 году было рассмотрено 15422 заявления, в 2000 году – уже более 24 тыс., а в 2001 – 48 тыс. Конечно, эти цифры несопоставимы с цифрами до 1998 года, то есть прежний закон нуждался не только в улучшении, но и в организации его правильного применения. Хотя агрегированная статистика может ввести в заблуждение, поскольку более 70% общего количества банкротств в 2001 году были «в отсутствие должника». Это те случаи, когда компании специально создаются для осуществления одной сделки, а затем ликвидируются, чтобы избежать уплаты налогов. Банкротство выступает подходящим способом для совершения такой операции.
Кроме принятия Закона в 1998 году за последние четыре года Правительством были приняты многочисленные постановления, которые рассматривали несостоятельность в качестве либо панацеи от всех экономических бед, либо инструмента для решения текущих экономических проблем (к примеру, как средство борьбы с неплательщиками налогов или как способ передачи имущества предприятий от «неэффективного» собственника «эффективному»).
Закон о несостоятельности 1998 года был очень либеральным и, когда был принят, представлялся прогрессивным. Однако широкое распространение коррупции, нереформистски настроенные менеджеры и финансовые трудности, переживаемые большинством бывших государственных предприятий, в сочетании со слабой экономической подготовкой судей и внешних управляющих превратили Закон в удобный инструмент увода активов. Количество дел о банкротстве стремительно росло (Таблица 1.2.1.1), процветало взяточничество в среде чиновников как исполнительной, так и судебной власти. По признанию руководителя Федеральной службы финансового оздоровления Т. Трефиковой в 2001 году: «Примерно 30% всех банкротств в России приходится на заказные банкротства» [9]. Внешние управляющие, назначенные судами, оказались не способны улучшить финансовое положение предприятий; широко распространенными были случаи их споров с кредиторами по вопросу о контроле над предприятиями.
Таким образом, до осени 2002 года наиболее актуальной задачей в деле совершенствования российского законодательства о несостоятельности (банкротстве) являлся поиск оптимальных концептуальных основ его реформирования, предполагавший определение основных направлений изменения законодательства с четким и ясным представлением о целях, которые должны быть достигнуты.
Итогом стал новый Федеральный закон № 127-ФЗ от 26 октября 2002 года «О несостоятельности (банкротстве)». Однако и к этому законодательному акту у предпринимателей, экономистов и общественности есть серьезные и обоснованные претензии.
Закон о несостоятельности (банкротстве) 2002 года
Анализ законов о несостоятельности (банкротстве) предприятий, принятых в последнее десятилетие, показывает, что еще не найдены оптимальные теоретические и практические решения по целому ряду ключевых вопросов банкротства должников. Существенные отличия разрабатываемых законопроектов указаны в Приложении 3.
Закон о банкротстве от 1 марта 1998 года показал свою неэффективность. Он допускал, что участниками имущественного оборота могут быть организации, которые не способны оплачивать получаемые ими товары, работы и услуги и в силу этого делали неплатежеспособными своих партнеров. Конечно, это стимулировало кризис неплатежей, господствовавший над российской экономикой. С другой стороны, создавались условия, когда руководители организаций, не опасаясь банкротства, могли длительное время, не расплачиваясь по долгам, использовать предназначенные для этих целей средства в качестве собственных оборотных средств. Очевидно, что действовавшие легальные понятия и признаки банкротства защищали недобросовестных должников и тем самым разрушали принципы рыночной экономики.
По Закону о банкротстве 1998 года дело о несостоятельности могло быть возбуждено, если должник не платил по долгам в течение трех месяцев и сумма долга превышала 500 МРОТ. Понятно, что в современных условиях даже стабильно работающее предприятие в определенные периоды может не иметь нужных оборотных средств для погашения долга. Ясно, что применение такого закона нарушало устойчивость правового статуса субъектов предпринимательства и дестабилизировало экономику, поэтому в принятом Государственной Думой и одобренном Советом Федерации 29 марта 2000 года Федеральном Законе «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «О несостоятельности (банкротстве)» были предложены другие критерии банкротства: юридическое лицо считается неспособным удовлетворить требования кредиторов в течение 6 месяцев и при условии, что краткосрочные пассивы превышают балансовую стоимость его оборотных активов. Кроме того, размер долга для возбуждения дела о несостоятельности увеличивался до 5000 МРОТ. Отклоняя данный закон, Президент РФ указал, что введение принципа неоплатности сделает нереальным осуществление этой процедуры на практике и будет ориентировать организации на наращивание дебиторской задолженности (как наиболее легкий способ увеличения балансовой стоимости активов).
В итоге обсуждения 26 октября 2002 года Президентом РФ был подписан новый Федеральный Закон №127 «О несостоятельности (банкротстве)» (далее Закон), который вступил в силу 3 декабря 2002 года, за исключением отдельных его положений. В частности, параграф 6 Закона, регулирующий порядок банкротства субъектов естественных монополий, начинает действовать только через два года после принятия самого Закона – с 1 января 2005 года.
Основной целью обновленного Закона является установление нормальной платежной дисциплины и нового баланса взаимоотношений всех участников процесса банкротства.
Новый Федеральный Закон «О несостоятельности (банкротстве)» отличается по своему содержанию от предыдущего законопроекта важными концептуальными позициями:
• необходимость пяти периодов прохождения судебных дел о банкротстве: 1)наблюдения, 2)финансового оздоровления (вводится на срок не более чем на два года), 3)внешнего управления, 4)конкурсного производства, 5)мирового соглашения (может быть заключено на любой стадии рассмотрения арбитражным судом дела о банкротстве);
• определены меры по предупреждению банкротства (досудебная санация, финансовая помощь);
• более мягкие установки в отношении потенциальных банкротов: увеличен размер обязательств, позволяющий начать процесс банкротства в отношении должника, введены более строгие требования к арбитражным управляющим, сужен круг лиц, которые могут заниматься этим видом деятельности (введение реестра саморегулируемых организаций арбитражных управляющих).
• доходная часть реестродержателей может увеличиться за счет введения нового направления деятельности – введения реестра требований кредиторов.
Изменения затронули практически все сферы отношений, возникающих при неспособности должника удовлетворить в полном объеме требования кредиторов. При этом интересы кредиторов и должников (в особенности добросовестных) защищаются равным образом.
Закон расширяет круг хозяйствующих субъектов, которые могут быть признаны несостоятельными. Его действие распространяется на все юридические лица, за исключением казенных предприятий, учреждений, политических партий и религиозных организаций (п.2 ст.1 Закона). Увеличено число категорий юридических лиц, процедура банкротства которых имеет определенные особенности. В частности, особая процедура банкротства теперь предусмотрена для стратегических (оборонных) предприятий и субъектов естественных монополий.
В настоящем Законе признаки банкротства несколько изменились. Как и прежде, юридическое лицо может быть признано банкротом, если оно неспособно удовлетворить требования кредиторов и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей в течение трех месяцев с даты, когда такие обязательства должны были быть исполнены. Дело о банкротстве в отношении юридического лица может быть возбуждено арбитражным судом, если требования к нему в совокупности составляют не менее 100 тыс. руб., а к должнику-гражданину – не менее 10 тыс. руб., а также если имеются признаки банкротства, установленные ст.3 Закона. Заметим, что ранее размер требований зависел от величины минимальной оплаты труда и составлял для юридических лиц 500 МРОТ, что в два раза меньше размера, установленного в новом Законе. Помимо размера задолженности для определения наличия признаков банкротства должника учитывается и размер денежных обязательств (например, размер задолженности за товары (работы, услуги), суммы займа с учетом процентов). Так же как и ранее, размер обязательных платежей принимается во внимание без учета установленных законодательством штрафов (пеней) и иных финансовых санкций.
Законом регулируются порядок и условия осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства). Так, чтобы предотвратить использование процедуры банкротства с целью «передела» собственности, Закон предусматривает возможность исполнения обязательств должника перед кредиторами на любой стадии процедуры банкротства. Увеличен и срок рассмотрения дел о банкротстве – до 7 месяцев. На любой стадии производства по делу о несостоятельности может быть заключено мировое соглашение между уполномоченными органами и конкурсными кредиторами. Закон допускает включение в мировое соглашение условий об отсрочке (рассрочке) платежей, скидке с долгов. Конкурсные кредиторы или уполномоченные органы вправе подать заявление о расторжении мирового соглашения в отношении всех конкурсных кредиторов и уполномоченных органов в случае неисполнения или существенного нарушения должником условий мирового соглашения в отношении требований, составлявших в совокупности не менее чем одна четвертая требований к должнику на дату утверждения мирового соглашения.
Новое для нашего законодательства – процедура финансового оздоровления. Хотя некоторые экономисты считают, что закон о несостоятельности должен ограничиваться только этой процедурой, а процесс оздоровления следует вынести в рамках отдельного закона. Такая процедура применяется к должнику для восстановления его платежеспособности и погашения задолженности в соответствии с графиком и вводится на срок до двух лет. В ходе наблюдения должник, учредители должника или третье лицо могут обратиться к первому собранию кредиторов или к арбитражному суду с ходатайством о введении финансового оздоровления. При этом суд назначает административного управляющего, который контролирует выполнение планов финансового оздоровления и погашения задолженности, докладывает собранию кредиторов обо всех сделках и решениях, а также предъявляет требования о признании сделок недействительными, если они заключены с нарушением закона.
После процедуры финансового оздоровления суд может вынести решение либо о прекращении дела о банкротстве, либо о введении процедуры внешнего управления или конкурсного производства. В случае внешнего управления руководитель предприятия-должника отстраняется от своей должности, а все руководство принимает на себя внешний управляющий. При этом прекращаются полномочия органов управления и собственников должника, а также вводится мораторий на удовлетворение требований кредиторов.
Следует обратить внимание и на повышенные требования к арбитражным управляющим, предъявляемые новым Законом о несостоятельности. Во-первых, арбитражным управляющим может быть гражданин Российской Федерации, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя. Во-вторых, арбитражный управляющий должен иметь высшее юридическое, экономическое образование или образование по специальности, соответствующее сфере деятельности должника. В-третьих, арбитражный управляющий должен иметь стаж работы на должностях руководителей организации в соответствующей отрасли экономики. В-четвертых, обязательное требование к арбитражному управляющему – отсутствие судимости за преступления в сфере экономики, а также за преступления средней тяжести, тяжкие и особо тяжкие.
Теперь в случае, если в соответствии с Законом на арбитражного управляющего возлагаются полномочия руководителя должника, то на него распространяются все требования и к нему применяются все меры ответственности, установленные федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации для руководителя такого должника.
По истечении года с момента вступления в силу Закона (с 3 декабря 2003 года) требования ст.20, касающиеся теоретического экзамена по программе подготовки арбитражных управляющих, стажировки, членства в саморегулируемой организации, станут обязательными (ст.231 Закона).
Еще одно нововведение Закона, которое широко обсуждается, - введение процедуры страхования ответственности арбитражного управляющего согласно статье 20, при этом минимальная страховая сумма по договору не может быть менее 3 млн. руб. в год. Арбитражный управляющий в течение 10 дней с даты его утверждения арбитражным судом по делу о банкротстве должен дополнительно застраховать свою ответственность на случай причинения убытков лицам, участвующим в деле о банкротстве, в размере, зависящем от балансовой стоимости активов должника.
Отметим, что Закон стал в большей степени защищать интересы государства (бюджета). В частности, теперь уполномоченные органы (представители государства как кредитора) стали полноправными участниками собрания кредиторов. По Закону, действовавшему раньше, представители государства участвовали с правом голоса только в первом собрании кредиторов.
В Законе закреплено положение, согласно которому реестр требований кредиторов может вести не только арбитражный управляющий, но и реестродержатель, в качестве которого может выступать профессиональный участник рынка ценных бумаг, осуществляющий деятельность по ведению реестра владельцев ценных бумаг.
По сравнению с ранее действующим Законом о банкротстве в новый Закон внесены также изменения, касающиеся такой процедуры, как внешнее управление. Расширен перечень мер по восстановлению платежеспособности должника, реализуемых в ходе внешнего управления, в частности, предусмотрено:
• увеличение уставного капитала должника за счет взносов участников и третьих лиц;
• размещение дополнительных обыкновенных акций должника;
• замещение активов должника, то есть создание на базе имущества должника одного или нескольких открытых акционерных обществ.
Несмотря на преимущества нового закона перед всеми предыдущими, все же и он имеет ряд недостатков.
Законодательство о банкротстве рассчитано на отбраковку предприятий, функционирующих в условиях нормально действующей экономики. Однако в условиях кризиса его применение в стандартной форме неэффективно. Другими словами, закон о банкротстве в период кризиса должен предусматривать особый порядок воздействия на предприятия, предполагающий либо расчистку экономики от неэффективных предприятий в особом порядке, либо существенное смягчение критериев несостоятельности предприятий. Разумеется, подобное смягчение законодательства о банкротстве должно осуществляться одновременно с реализацией действенного комплекса антикризисных макроэкономических мер, призванных как можно быстрее устранить основные причины депрессивного состояния экономики.
Несмотря на достаточно прогрессивное новшество Закона об обязательном страховании внешних управляющих от убытков, критики данного Закона заявляют, что перечень случаев, охваченных страхованием, является ограниченным и не включает случаи коррумпированности внешних управляющих. Проблема коррупции, возможно, будет обостряться в связи с повышением роли государства в назначении внешних управляющих; критики полагают, что это приведет к зависимости внешних управляющих от государства, что будет означать даже большую коррупцию [19].
Еще одним минусом является то, что многие из участников процедуры банкротства рассматривают ее только как средство передела собственности и наживы. Это был существенный недостаток всех предыдущих законов, но, к сожалению, он присутствует и в новом. Несмотря на все плюсы нового Закона, в нем не предусмотрен механизм защиты должника от предъявления необоснованных требований кредиторов. Возможность злоупотребления правом подачи заявления о признании должника несостоятельным (банкротом) приводит к захвату финансовых потоков предприятия заявителем и переделу собственности через процедуру банкротства при отсутствии для этого объективных оснований. В таких условиях ожидать позитивных результатов от применения такого тонкого инструмента рыночной экономики не приходится.
Итак, новый закон – новые вопросы. При этом любое нововведение вызвано в первую очередь изменением политической и экономической ситуации в стране. В любом случае принятие нового правового акта – это положительный, но сложный момент для потенциальных субъектов Закона о несостоятельности (банкротстве), арбитражных управляющих арбитражных судов. Дать объективную характеристику Закона на этапе, когда он только начал действовать, учитывая, что еще не сложилась практика применения законодательных норм, достаточно сложно.
Похожие рефераты:
