Сущность, структура и функции региональных финансовых ресурсов

1. Сущность, структура и функции региональных финансовых ресурсов



В настоящее время в экономической литературе нет единого понимания и подхода к региональным финансам. Финансы региона – это денежные ресурсы и потоки в их наличной или безналичной форме, которые обеспечивают нормальный для потребностей хозяйства территории уровень производства товаров и услуг, устойчивый товарообмен в соответствии с законами рыночного хозяйствования и социально приемлемый жизненный уровень населения. При переходе на рыночные начала хозяйствования финансовые инструменты становятся основным рычагом воздействия на ход экономических и социальных процессов в регионе. Роль региональных финансов в процессе управления социально-экономическим развитием территорий резко повышается.

Существует расширенный подход в понимании региональных финансов, в рамках которого региональные финансы включают в себя финансы региональных органов власти, территориальных федеральных органов власти, финансы хозяйственных субъектов и финансы населения, т.е. в региональные финансы включаются все финансы, находящиеся на территории региона. Для выяснения финансового положения и финансового потенциала региона такая трактовка правомерна, так как в этом случае в региональные финансы включаются все финансовые отношения и финансовые ресурсы, все финансовые процессы, происходящие в регионе. Но в этом случае необходимо включать в состав участников этих отношений не только органы государственной и местной власти, население и хозяйствующие субъекты, но и территориальные органы федеральных органов власти, функционирующих на территории данного региона.

В отсутствие единого подхода к определению региональных финансов наиболее приемлемым является такой подход, который бы позволил представить региональные финансы как совокупность финансовых отношений, отделенных от федеральной составляющей, а финансовые ресурсы – как ресурсы, реально находящиеся в распоряжении региональных органов власти, т.е. органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В таком понимании региональные финансы представляются как совокупность финансовых отношений, складывающихся между органами государственной и местной власти и населением и хозяйствующими субъектами, находящимися на территории данного региона. 

Эти отношения возникают по поводу формирования, распределения и использования финансовых ресурсов для выполнения социально-экономических функций субъектов Российской Федерации и муниципалитетов. В связи с этим составными частями региональных финансов являются два блока финансов: финансы субъекта Российской Федерации и муниципальные финансы.

Финансы субъектов Российской Федерации основываются на тех же принципах, что и бюджетная система в целом, но поскольку они занимают в финансовой системе страны промежуточное положение между финансами Федерации и местными финансами, для них не менее значимыми являются принципы бюджетного федерализма, на которых основываются межбюджетные отношения.

В соответствии с этими принципами осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий органов власти всех уровней. Права собственника в отношении финансов субъекта Российской Федерации осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации на основании Конституции Российской Федерации и основного закона субъекта Российской Федерации (Конституции, Устава). Наряду с другими видами собственности имущественного характера финансы субъекта

Российской Федерации являются экономической основой государственной власти субъекта, а сами по себе финансы субъекта – это финансовая основа субнациональных органов власти, позволяющая им выполнять свои функции.

Функции финансов субъекта Российской Федерации, выражающие их общественное назначение, присущи финансам любого региона в неизменном виде и не отличаются от функций финансов вообще:

формирование фондов денежных средств;

использование фондов денежных средств;

регулирование финансовых отношений;

контроль.

Особенностью этих функций является то, что они протекают на региональном уровне, а результаты практического использования финансов субъекта Российской Федерации часто локализованы границами региона. Формирование и использование фондов денежных средств можно также считать сторонами (подфункциями) перераспределительной функции, поэтому можно говорить о наличии перераспределительной, регулирующей и контрольной функций финансов субъекта Российской Федерации.

Основные характеристики региональной финансовой системы определены атрибутивными признаками базовой категории, а специфические вытекают из ее локализации в экономическом пространстве субъекта Российской Федерации.

В этой связи финансовая система региона - подсистема национальной финансовой системы, представленная совокупностью финансовых институтов, сфер и звеньев финансовых отношений, посредством которых происходит формирование, распределение и перераспределение денежных фондов при обслуживании регионального хозяйственного комплекса с целью повышения уровня и качества жизни населения данной территории. 










2. Взаимосвязь цели, принципов и функционирования региональной финансовой системы 



Устойчивый процесс расширенного воспроизводства региональных хозяйственных комплексов детерминирует постановку и решение задачи: обеспечение экономических участников данного процесса денежными ресурсами таких объемов и в такие сроки, которые необходимы для их эффективного функционирования. Таким образом, принципы формирования и развития региональной финансовой системы представляют исходную руководящую идею, основные правила, соблюдение которых должно способствовать решению поставленной задачи и как следствие, достижению стратегической цели. Схематично взаимосвязь цели региональной финансовой системы, принципов ее формирования и развития и функционирование региональной финансовой системы представлено на рис. 1. 



Рис. 1. Взаимосвязь цели, принципов и функционирования региональной финансовой системы



Несомненно существование взаимосвязи и взаимовлияние финансового и реального секторов экономики. Следует также заметить, что в современной науке произошел кардинальный поворот в понимании роли финансового сектора в экономическом развитии территории, и в настоящее время их положительная корреляция не подвергается сомнению. 

Опираясь на это положение, в качестве конституирующего принципа формирования и развития региональной финансовой системы нами предложено выделить принцип конгруэнтности. Данный принцип транслирует понимание сопряженности качества экономической динамики и уровня развития финансовой системы. 

Несбалансированность роста ведет к обострению финансовых диспропорций, что, в свою очередь, определяет нарастание структурных экономических проблем. Состояние финансовой системы региона во многом определяет темпы и устойчивость социально-экономического развития данной территории, эффективность экономики в значительной мере зависит от качества финансовой системы, доступности услуг финансовых институтов для бизнеса и населения, что детерминирует необходимость выработки адекватной модели финансового развития. 

В этой связи формирование и развитие региональной финансовой системы должно осуществляться согласно принципу обоснованности (научной и практической). 

Принцип обоснованности должен являться ключевым при выборе вектора финансовой политики региона. Только обоснованная проводимая политика, сформированная с учетом финансового потенциала региона, специфики его хозяйственного комплекса позволит субъектам данных финансовых отношений удовлетворить свои интересы. Ее основой должна явиться цель функционирования региональной финансовой системы - повышение уровня и качества жизни населения данной территории. 

Так, например, либерализм экономической политики в регионе предполагает низкий уровень административного вмешательства в хозяйственную деятельность, отсутствие административного контроля цен и тарифов, сокращение бюджетного перераспределения финансовых ресурсов, контроль монополистической деятельности. Либеральность экономической политики обеспечивает значительный приток инвестиций, которые, в свою очередь, обусловливают рост занятости, объемов производства, доходов населения и соответственно доходов регионального бюджета. Протекционистская экономическая политика, напротив, выражается в жесткой регламентации предпринимательской деятельности, особых схемах приватизации, дополнительных местных налогах, сборах, административном контроле цен, поддержке монополистических образований. 

Несмотря на то, что финансовая система региона является производной от национальной финансовой системы и влияние государственной финансовой политики играет в ее развитии ключевую роль, нельзя недооценивать роль региональных органов управления. В их деятельности первостепенное значение приобретает совершенствование финансовых отношений между федеральным центром, субъектами Федерации, реформирование межбюджетных отношений в едином комплексе. 

Также, в качестве основного принципа формирования и развития региональной финансовой системы следует рассматривать принцип эффективности, опираясь на который, можно оценить степень реализации поставленных цели и задач. «Эффективный» понимается как «дающий эффект (результат), действенный». «Эффективность», по нашему мнению, в данном контексте можно рассматривать, с одной стороны, как характеристику результативности действия, с другой, - как умение достигать цели разумно, рационально используя имеющиеся возможности. Соизмерение полученного эффекта (результата) с затратами или ресурсами, использованными для его достижения, покажет, насколько рационально происходит функционирование региональной финансовой системы. 

Поэтому в формировании финансовой системы региона и выборе вектора ее развития следует исходить из оптимальности, как основного принципа. Данный принцип детерминирует обеспечение достижения задач и поставленной цели наиболее рациональным способом (наилучшим из возможных) в сложившихся условиях. 

Принципы, рассмотренные выше, должны быть дополнены, и к ключевым принципам формирования и развития региональной финансовой системы стоит относить: конгруэнтность, обоснованность, эффективность, оптимальность, системность, динамичность. 

Принцип системности выражается во взаимосвязи элементов региональной финансовой системы, необходимости формирования пропорций между финансовыми компонентами регионального воспроизводственного процесса. Слаженность работы всех компонентов, их взаимозависимость позволяет определить наилучшую комбинацию основных и промежуточных задач при формировании и развитии региональной финансовой системы в рамках единого системного подхода. 

Принцип динамичности заключается в способности концепции региональной финансовой системы быть адекватной не только в конкретно заданный момент, но и быть гибкой, способной адаптироваться к изменяющимся во времени эндогенным и экзогенным факторам. Он определяет понимание процесса функционирования региональной финансовой системы как процесса, развивающегося в пространстве и во времени, воспринимающего необходимые изменения. Видение и анализ изменений позволяют участникам данного процесса адекватно трансформировать задачи, стратегии развития в среднесрочном и долгосрочных периодах времени. 

Таким образом, цели, принципы и  функционирование региональной финансовой системы тесным образом взаимосвязаны. Принципы обеспечивают, с одной сторону, реализацию целей региональной финансовой системы и, с другой стороны, являются основой для её функционирования.







3. Особенности использования финансовых ресурсов в регионах



Большинство региональных особенностей по ведению финансов носит территориально-географический характер. Например к некоторым особенностям разграничения предметов ведения и полномочий субъектов РФ, включающим районы, приравненные к территориям Крайнего Севера (в том числе Республика Саха (Якутия), Хабаровский Край, Мурманская область) относятся: 

реализация государственных гарантий и компенсаций для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в пределах ассигнований, предусмотренных на эти цели федеральным бюджетом; 

регулирование вопросов, связанных с добычей и переработкой, использованием драгоценных металлов, драгоценных камней и изделий из них; 

вопросы таможенной политики РФ на территории, в том числе эффективное использование таможенных платежей и сборов, собираемых на данной территории, для поддержки экспорта и развития внешнеэкономической и таможенной инфраструктуры.;

обеспечивают защиту интересов Мурманской области при решении вопросов владения, пользования и распоряжения минерально-сырьевыми, углеводородными, водными, биологическими и другими природными ресурсами на территории Мурманской области и в 200-мильной экономической зоне Баренцева моря РФ, а также при установлении квот на добычу и использование природных ресурсов на территории Мурманской области и в 200-мильной экономической зоне Баренцева моря РФ; 

решение по предложению Мурманской области вопросов об образовании и функционировании на территории области свободных экономических зон; 

решение вопроса о проведении на территории Мурманской области эксперимента по разработке региональной модели стабилизации социально-экономического развития и переходу к устойчивому развитию для регионов Севера.

Исполнительные органы государственной власти РФ и исполнительные органы государственной власти Республики Саха (Якутия) соглашениями разграничивают полномочия исполнительных органов государственной власти по следующим предметам совместного ведения: 

решение вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, в том числе совместного использования ресурсов; 

разграничение государственной собственности, находящейся на территории Республика Саха (Якутия).

Особую роль в бюджетном федерализме играют двухсторонние соглашения, заключаемые Правительством РФ и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, в области разграничения полномочий в вопросах бюджетной и налоговой политики. Например. Правительство РФ и администрация Иркутской области, заключили соглашение, руководствуясь Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Иркутской области и входящего в ее состав Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. 

Правительство РФ ежегодно согласовывает с администрацией Иркутской области исходную базу для расчета проекта минимального бюджета Иркутской области по единой методике и обеспечивает необходимыми доходными источниками в порядке, установленном законодательством РФ. 

Правительство РФ разрабатывает государственные социальные стандарты и гарантирует их финансовое обеспечение путем передачи в бюджет Иркутской области отчислений от федеральных налогов и платежей, взимаемых на территории Иркутской области и подлежащих перечислению в федеральный бюджет. Виды и размер отчислений от федеральных налогов, передаваемых в бюджет области, устанавливаются федеральным законом. 

Органы государственной власти области самостоятельно распределяют регулирующие доходы от федеральных налогов, закрепленные за Иркутской областью, между областным бюджетом и бюджетами органов местного самоуправления. 

Расходы бюджета Иркутской области по финансированию социальных программ и мероприятий, осуществляемых в целях реализации требований законодательства РФ, компенсируются бюджету области из средств федерального бюджета в пределах ассигнований, выделяемых на эти цели на соответствующий финансовый год. 
Правительство РФ и администрация Нижегородской области заключили соглашение о разграничении полномочий в вопросах межбюджетных отношений в соответствии с Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Нижегородской области. 

В соответствии с соглашением в целях ускорения расчетов между бюджетами и сокращения встречных финансовых потоков финансирование федеральных программ и организаций, расположенных на территории Нижегородской области и финансируемых за счет средств федерального бюджета в пределах утвержденных лимитов и смет федеральных органов исполнительной власти через Главное управление Федерального казначейства Минфина РФ, осуществляется путем прямого перечисления сумм с расходного счета территориального управления федерального казначейства по Нижегородской области в пределах доходов федерального бюджета, собираемых на территории Нижегородской области. 

Правительство РФ и Свердловской области заключили соглашение о разграничении полномочий в сфере денежно-кредитной политики: Правительство РФ финансирует федеральные целевые программы, реализуемые на территории Свердловской области через уполномоченные банки, определяемые Правительством РФ по представлению Правительства Свердловской области, а финансирование федеральных учреждений социальной сферы осуществляется за счет налоговых средств, взимаемых на территории области и подлежащих перечислению в федеральный бюджет через территориальное управление Федерального казначейства по Свердловской области по представлению Правительства области. 

Особенности финансов субъектов РФ закреплены в их уставах и конституциях. Например, в соответствии с Уставом Московской области экономическую основу ее развития составляют областная собственность, собственность РФ, муниципальная и другая собственность, трудовые ресурсы, служащие социально-экономическому развитию области. 
Экономическую основу деятельности органов государственной власти области составляют: налоги, сборы и платежи, поступающие в областной бюджет, областные внебюджетные и валютные фонды области; доходы от использования областной собственности; доходы, поступающие от других источников. В собственности области находятся имущество органов государственной власти области, средства областного бюджета, областных внебюджетных и валютных фондов, другое имущество, а также земля и другие природные ресурсы на территории области, не находящиеся в государственной федеральной, муниципальной и частной собственности. 
В собственности области находятся также коммерческие и некоммерческие организации, имущественные комплексы, отдельные средства производства промышленности, транспорта, связи, топливно-энергетического и агропромышленного комплексов, других отраслей, учреждения и объекты социально-культурной сферы, культурные и исторические ценности, ценные бумаги и другое имущество, необходимое 
для решения задач, стоящих перед органами государственной власти области.

Финансовые ресурсы области составляют средства консолидированного бюджета области, областных и местных внебюджетных и валютных фондов, финансовых и кредитных ресурсов организаций и их подразделений, граждан, других юридических и физических лиц, средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов и другие финансовые ресурсы, поступающие на территорию области. Финансовые ресурсы, находящиеся в распоряжении органов государственной власти области, включают в себя средства областного бюджета, областные внебюджетные и валютные фонды.  Финансовые ресурсы, находящиеся в распоряжении органов государственной власти области, могут на договорной основе объединяться с финансовыми ресурсами других субъектов РФ и муниципальных образований, с финансовыми ресурсами юридических и физических лиц, в том числе иностранных, для финансирования совместных программ социально-экономического развития. 

Органы государственной власти области используют ассигнования из федерального бюджета, федеральных внебюджетных фондов, а также заемные средства. При принятии органами государственной власти области решений, повлекших за собой увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов или местных внебюджетных и валютных фондов, ущерб соответствующему муниципальному образованию возмещается за счет средств областного бюджета или областных внебюджетных и валютных фондов. 

Самостоятельность бюджетов муниципальных образований гарантируется: 

наличием собственных бюджетных доходов; 

правом определять направления использования и расходования средств, поступающих в местный бюджет, внебюджетные и валютные фонды, кроме случаев, установленных законодательными актами; 

запретом в процессе межбюджетного регулирования на изъятие и на зачет средств местных бюджетов, образующихся за счет превышения доходов над расходами по итогам финансового года. 

Органы государственной власти области создают условия для сбалансированности бюджетов муниципальных образований. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти Московской области обеспечивают муниципальным образованиям доходы бюджетов путем закрепления доходных источников для покрытия минимально закрепленных расходов местных бюджетов, которые устанавливаются законами области на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.

Особенностью бюджетов некоторых субъектов является механизм секвестирования бюджета региона в случае необходимости. Так в Архангельской области при снижении поступлений доходов в областной бюджет в сравнении с утвержденными законом размерами более чем на 10% и при обоснованном прогнозе их дальнейшего снижения администрация области принимает решение о введении секвестра на утвержденные бюджетные расходы, определяет размер секвестра, а также период времени, на который он вводится, и уведомляет об этом областное собрание депутатов. По защищенным статьям расходов ассигнования при секвестре не сокращаются. Кроме того, главе администрации области дано право привлекать в течение года кредитные ресурсы в кредитных организациях РФ для погашения задолженности по заработной плате работникам бюджетных организаций. Для Алтайского края была характерна ситуация, когда в силу низкой налогооблагаемой базы, органам местного самоуправления предоставлялось право осуществлять ежемесячно эмиссию векселей до 20% месячных доходов городов и районов и привлечение кредитных ресурсов. Хотя это в значительной степени увеличивало нагрузку на бюджет, так как приводило к непроизводительным расходам на уплату процентов. 

Таким образом, особенности финансов субъектов РФ свидетельствуют о том, что в рамках федеративного устройства государства они имеют единую законодательную базу и к ним применяются единые инструменты государственного регулирования. В то же время в рамках финансов каждого субъекта РФ имеются специфические черты и особенности, характер которых вытекает из законодательных актов субъектов РФ и применяемых инструментов регионального регулирования. 

16.......................