Сравнительный анализ результатов деятельности субъектов законотворчества

МИНОБРНАУКИ РОССИИ

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Костромской государственный университет»

(КГУ)

Юридический институт им. Ю.П. Новицкого

Кафедра теории государства и права



Направление подготовки 40.03.01 «Юриспруденция»



Выпускная квалификационная работа

Роль и место Президента РФ в законотворчестве







Исполнитель: Виноградова Екатерина Сергеевна, группа 15-МАГЮ-1

Руководитель: Деревесников Александр Владимирович

























Кострома

2017

ОГЛАВЛЕНИЕ



ВВЕДЕНИЕ	……………………………………………………………………3

1.ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ РОЛИ И МЕСТА ПРЕЗИДЕНТА РФ В ЗАКОНОТВОРЧЕСТВЕ	…………………………………….6

	1.1. Президент РФ, как отдельная ветвь власти	…………………………….6

	1.2. Участие Президента Российской Федерации в законотворческом процессе……………………………………………………………………………..11

	1.3. Сравнительный анализ результатов деятельности субъектов законотворчества………………………………………………………...…………17

2. АНАЛИЗ МЕСТА И РОЛИ ПРЕЗИДЕНТА РФ В ЗАКОНОТВОРЧЕСТВЕ…………………………………………………………...26

	2.1. Восполняющие указы Президента РФ………………...………………26

	2.2. Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ.	34

	2.3. Законодательная инициатива Президента Российской Федерации как конституционно-правовой институт………………………………………………41

3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА ПРЕЗИДЕНТА РФ……………………………………..……………53

	3.1. Проблемы организации деятельности Президента РФ в области законотворчества…………………………………………………………………...56

	3.2. Совершенствование процесса организации деятельности Президента РФ в области законотворчества…………………………………………………...61

ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………………...61

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ…………………………………………………...69

ПРИЛОЖЕНИЯ……………………………………………………………...74











ВВЕДЕНИЕ



Актуальность темы определяется тем, что одним из главных вопросов в теории российского конституционализма и при его практическом применении является роль и место Президента Российской Федерации в законотворчестве. Несмотря на данный факт, указанная тема не является детально разработанной в юридической науке.

Президент Российской Федерации является главой государства, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина.

Президент избирается сроком на шесть лет гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Благодаря значительному объему компетенции Президента Российской Федерации, которые выделяют его в числе других органов государственной власти, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, его обширным полномочиям в сфере законотворчества взаимоотношений с парламентом, глава государства рассматривается как активный участник законодательного процесса практически на всех его стадиях.

Президент РФ (его представитель) отстаивает собственные законопроекты, доказывая их актуальность; во-вторых, знакомство со всеми проектами дает возможность выявить несовпадение позиций законодателей и главы государства по конкретным вопросам, что может привести, в конечном счете, к отклонению Президентом уже принятого закона.

Если разногласия носят принципиальный характер, т.е. Президент не согласен с самой концепцией законопроекта, то можно задуматься и о целесообразности его принятия вообще (так как у него очень мало шансов когда-нибудь стать законом, т.е. быть подписанным Президентом).

Наиболее характерно законодательная инициатива Президента РФ выражается в его указах.

Указы Президента Российской Федерации издаются по широкому кругу полномочий главы государства, предусмотренных Конституцией Российской Федерации (глава 4 раздела I Конституции).

Кроме указов, Президент Российской Федерации издает распоряжения, которые, по общему правилу, не имеют нормативного значения.

Президент РФ обладает широким диапазоном средств и форм участия в законодательном процессе. Это выражается:

1) в наличии у него права законодательной инициативы и права на внесение предложений о поправках к Конституции РФ;

2) в работе полномочных представителей и представителей Президента в палатах Федерального Собрания;

3) в возможности давать на законопроекты заключения, содержащие замечания и конкретные предложения;

4) в работе согласительных комиссий с участием представителей главы государства;

5) в его праве налагать вето на принятые федеральные законы и возвращать их без рассмотрения, если нарушен конституционный порядок их принятия;

6) в промульгации законов.

В 2016 году за весеннюю сессию количество законопроектов, подготовленных администрацией Президента РФ, составило 26 (7% от общего числа).

Существенный вклад в изучение вопросов роли и места Президента РФ в законотворчестве внесли такие авторы, как: Абрамова А. И., Барциц И. Н., Боброва Н. А., Бошно С.В., Волкова С. Н., Волкодаева Н. А., Дмитриев Ю., Зорькин В.Е. и другие. 

Анализ работ, посвященных вопросам роли и места Президента РФ в законотворчестве, выявил недостаточную научную разработанность.

Объектом исследования в работе выступает место Президента РФ в законотворчестве.

Предметом выпускной квалификационной работы является законотворчество Президента РФ.

Целью выпускной квалификационной работы является исследование роли и места Президента РФ в законотворчестве.

Для достижения цели необходимо решить ряд задач, таких как:

- рассмотрение деятельности Президента РФ как отдельной ветви власти;

- исследование процесса участия Президента РФ в законотворческом процессе;

- анализ законодательных итогов 2016 года в РФ;

- определение роли восполняющих указов Президента РФ;

- исследование правовой природы ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ;

- анализ истории и роли «вето» Президента РФ;

- исследование законодательной инициативы Президента РФ как конституционно-правового института;

- определение направлений по совершенствованию процесса организации деятельности Президента РФ в области законотворчества.

При подготовке настоящей работы, автор опирался на следующие исследовательские методы: системный метод, метод анализа документов, сравнительный метод, позволяющий определить специфические особенности законотворчества Президента РФ.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что материалы настоящей выпускной квалификационной работы могут быть использованы в учебной и преподавательской деятельности.

Магистерская диссертация состоит из введения, трех глав,  заключения и списка использованной литературы.








1.ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ РОЛИ И МЕСТА ПРЕЗИДЕНТА РФ В ЗАКОНОТВОРЧЕСТВЕ



1.1. Президент РФ, как отдельная ветвь власти



Ш.Л. Монтескье выделил три ветви власти, которые существуют и по настоящее время: законодательную, исполнительную и судебную.

«Чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг - друга. Если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, т.к. можно опасаться, что монарх или сенат будет создавать тиранические законы для того, чтобы так же тиранически применять их. Не будет свободы..., если судебная не отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем» - об этом говорит в своих работах нам Ш.Л. Монтескье. Он считает невозможным объединение хотя бы двух из трех ветвей.

Но изначально, Монтескье проводил деление на законодательную, исполнительную внутреннюю и исполнительную внешнюю ветви власти. А исполнительную внутреннюю ветвь по функциям можно отождествлять с Президентом. Иначе говоря, еще Ш.Л. Монтескье выделял Президента как отдельный независимый субъект власти. 

Взгляды и работы Дж. Локка и Ш.Л. Монтескье сыграли весьма значимую роль в борьбе против абсолютизма. На основе идей данных мыслителей, что власть должна быть поделена, но при этом каждая ветвь не может быть совсем независима, а должна взаимодействовать с другими, построены многие конституции различных стран всего мира.

Россия не стала в этом случае исключением. В соответствии с Конституцией РФ от 1993г. Российская Федерация признает разделение властей. Данное положение законодательно закреплено.

«Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны» ст. 10 Конституции РФ (приложение 1).

Принцип разделения властей хорошо просматривается в разграничении компетенции между органами, их независимости, и во взаимном контроле для исполнения определенных функций:

1) Принятие законов осуществляет представительный законодательный орган.

Законодательная деятельность - это издание представительными и законодательными государственными органами законов и иных нормативных актов, которые являются обязательными для исполнения всеми государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и общественными объединениями.

2)	Исполнение законодательных актов ложится на органы исполнительной власти. Исполнительная деятельность – это оперативная повседневная реализация органами государственного управления их функций в различных сферах управления.

3)	Осуществление правосудия - защита прав и свобод человека, закрепленных в Конституции РФ, наказание людей, нарушивших эти права, разрешение вопросов, споров, которые связаны с применением законодательства - осуществляется независимыми судебными органами.

Судебная власть - это реализация правосудия всеми частями судебной системы РФ.

Делая вывод из того, что все три ветви власти, безусловно, очень тесно связаны и стараются в конституционном плане держать контроль друг над другом, пишет, в частности, Е. Грессман: «Трудно предположить, что совершенно необходимый для эффективного и свободного управления государством уровень разделения властей друг от друга может быть когда-либо найден и должным образом в течение длительного времени сохранен».

На протяжении двух прошедших столетий предпринимались некоторые попытки объявить разделение властей невозможным, устаревшим и противоречивым. 

Сегодня данное понятие носит лишь формальный характер. Его границы пора расширить, а Президента РФ многие ученые предлагают выделить как отдельную особую ветвь власти.

Авторы отмечают, что Президент РФ, будучи главой российского государства, является основным представителем Российской Федерации и внутри страны, и в международных отношениях. На нем лежат обязательства, которые связаны, с гарантией исполнения  Конституции РФ, прав и свобод государства, охраной суверенитета, независимости и целостности РФ. В этих условиях Президент наделен необходимой властью и полномочиями.

Президент Российской Федерации принимает участие в осуществлении представительства страны на международной арене.

В сфере взаимодействия Президента и парламента, Президенту РФ принадлежат весомые и весьма значительные полномочия. Так он назначает выборы на должность в Государственную Думу и может распустить ее в случаях, которые предусмотрены Конституцией РФ, а также он пользуется правом законодательной инициативы, способен вернуть парламенту одобренный ими законопроект для повторного рассмотрения и обсуждения, кроме этого, Президент РФ подписывает и обнародует законы. Таким образом, Президент РФ способен оказывать значительное воздействие на работу парламента.

Президент РФ обладает довольно широкими полномочиями в области исполнительной власти. Он назначает на должность Председателя Правительства и его заместителей, а также федеральных министров, кроме того Президент принимает решение об отставке самого правительства.

Председатель Правительства назначается Президентом с согласия Государственной Думы. Но при этом, если Государственная Дума трижды отвергнет предложенную Президентом кандидатуру на данную должность, то Президент РФ может сам его назначить и при этом он вправе распустить Государственную Думу.

Президент выступает не просто арбитром, контролирующим все ветви власти, но также он сам принимает участие в деятельности всех государственных органов.

Президент Российской Федерации определяет основные направления как внешней, так и внутренней политики государства, он является Верховным Главнокомандующим Вооруженных Сил, осуществляет руководство внешней политикой, так в случае угрозы с внешней стороны, вводит чрезвычайное положение. Он решает вопросы гражданства, представляет кандидатуры для назначения на высшие государственные должности такие как: Председателя Центрального Банка РФ, судей Конституционного и Верховного судов, Генерального прокурора Российской Федерации и т.д. 

Так же Президент РФ формирует Совет Безопасности и Администрацию Президента, назначает полномочных представителей Российской Федерации и высшее командование Вооруженных сил.

В России не предусмотрена парламентская ответственность главы государства. Что означает некую беспомощность парламента перед Президентом, так как первый, в свою очередь, не может отправить в отставку второго. Но, тем не менее, это не значит, что Президент РФ, свободен от исполнения предписаний Конституции РФ и иных законов. 

Президент Российской Федерации так же может быть привлечен к ответственности исключительно в случае государственной измены или совершения другого тяжкого преступления. 

Наличие признаков такого преступления должно быть подтверждено Верховным судом РФ. За выдвижением обвинения следует достаточно сложная и своеобразная процедура - выражения импичмента Президенту. 

Сейчас, в случае если Государственная Дума выскажет свое недоверие Президенту РФ и начнется процедура импичмента, то Президент в свою очередь, может принять решение о роспуске ГД.

Подводя итог, можно сказать, что понятие «разделение на три ветви власти» уже устарело. И эту тему ученые и политологи поднимали уже не раз. Президент РФ обладает основными, значимыми полномочиями. Он, не только является связующим звеном между законодательной, судебной и исполнительной ветвями, но и является контролером всех их действий. Он находится «над» всеми выше перечисленными системами.

Таким образом, Президент РФ обладает широким объемом полномочий и поэтому у российских ученых появляются основания рассматривать его как самостоятельную ветвь власти. 

Все ветви власти характеризуются независимостью, наличием собственного аппарата, широким кругом прав и обязанностей, самостоятельностью.

Несмотря на отсутствие некоторых признаков, и несколько другой статус, определенный в Конституции, властные возможности Президента таковы, что в определенном смысле его можно рассматривать как самостоятельную ветвь власти. 



1.2. Участие Президента Российской Федерации в законотворческом процессе 



Законотворческий процесс в Российской Федерации представляет собой сложную многоэтапную деятельность, в которой принимает участие множество различных субъектов. Первоначальным этапом данной парламентской процедуры принято считать стадию реализации права законодательной инициативы. Вопрос о судьбе внесенного в представительный орган законопроекта во многом определяется тем, кто именно выступил его инициатором, насколько велик его политический или административный вес в системе государственной власти.

В этой связи особого внимания исследователей заслуживает институт участия Президента РФ в законотворческом процессе, поскольку указанный субъект традиционно выступает ключевым звеном действующего государственного аппарата, что позволяет ему оказывать заметное влияние на деятельность законодательной власти.

Президент в соответствии с Конституцией является главой российского государства. Как показывает исторический опыт, главу государства принято относить к классическим субъектам права законодательной инициативы. 

Х.Х. Чиркин считает, что право президента непосредственно выносить проекты законов во Франции и ряде франкоязычных стран юридически обосновывается положением президента как представителя государства в целом. 

Вместе с тем Г.В. Минх отмечает, что в большинстве современных форм правления, в том числе президентских и смешанных республиках, законодательная инициатива главы государства формально отсутствует, что говорит об определенном уменьшении политического веса этого полномочия.

Одним из конституционных полномочий Президент РФ является право законодательной инициативы по любым вопросам. К его полномочиям относится инициирование принятие федеральных законов и федеральных конституционных законов, а также законов о внесении изменений в Конституцию РФ. Именно посредством законодательной инициативы во многом реализуется право Президента РФ определять основные направления внутренней и внешней политики (ч. 3 ст. 80 Конституции РФ).

Вместе с тем по ряду вопросов Президент наделен исключительным правом законодательной инициативы: только он может внести на рассмотрение Федерального Собрания проект федерального конституционного закона об образовании в составе РФ нового субъекта.

Кроме того, как справедливо отмечает С.В. Бошно, в ряде случаев законодательная инициатива предстает в качестве не права, а обязанности уполномоченных субъектов (полномочия), в том числе и Президента РФ. Так, подписание Президентом РФ договора о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта РФ порождает его обязанность внести в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проект федерального закона об утверждении данного договора.

Такая же обязанность Президента РФ при подписании международных соглашений следует и из п. 1 ст. 16 Федерального закона от 15 июля 1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации». Кроме того, в качестве специфического полномочия Президента РФ в рамках правовых позиций Конституционного Суда РФ рассматривается и право законодательной инициативы по вопросу принятия федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа субъекта РФ.

Как следует из анализа правомочий субъектов права законодательной инициативы, основными элементами правового содержания законодательной инициативы являются:

а)	право разработки текста законопроекта;

б)	право внесения законопроекта в Государственную Думу;

в)	право участия в обсуждении и рассмотрении своей законодательной инициативы, а также законодательных инициатив иных субъектов;

г)	обязанность Государственной Думы рассмотреть законодательную инициативу Президента РФ;

д)	обязанность Президента РФ соблюдать определенные конституционно-правовые требования при внесении законодательной инициативы и рассмотрении ее в Федеральном Собрании.

Формально законодательная инициатива Президента РФ рассматривается парламентом на общих основаниях. Ранее в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ существовало положение о первоочередном порядке рассмотрения законопроектов, внесенных Президентом РФ. В настоящий момент данные положения в Регламенте Государственной Думы отсутствуют, очередность рассмотрения законопроектов Президента РФ определяется по решению самой палаты.

Вместе с тем действующие законодательные процедуры обеих палат российского парламента предоставляют полномочным представителям Президента РФ беспрецедентно широкие права по сравнению с иными участниками правотворческого процесса. Президент РФ информируется обо всех стадиях прохождения законопроекта в рамках чтений, а его полномочные представители в законодательных органах всегда наделены правом выступления при участии в обсуждениях. Особо велика роль Президента РФ в процедуре урегулирования разногласий, возникших при повторном рассмотрении Государственной Думой и Советом Федерации законопроекта, на который главой государства было наложено вето.

Законодательный процесс в РФ включает в себя три стадии:

- рассмотрение и принятие закона в высшем законодательном органе;

- утверждение (подписание) закона;

- обнародование закона.

Начальные стадии законодательного процесса представлены в приложении 2. 

Как следует из анализа положений гл. 14 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ, на данном этапе Президент РФ обладает полномочиями по предложению собственной редакции отклоненного законопроекта, а также правом на участие посредством своего полномочного представителя в работе специальной согласительной комиссии, задачей которой достижение компромисса по разногласиям между главой государства и законодательными органами, возникшими при подписании законопроекта.

В случае преодоления вето Государственной Думой Президент РФ также вправе изложить свою позицию о недостатках законопроекта непосредственно Совету Федерации. Реализация данных полномочий может существенным образом повлиять на содержание законодательных актов, принимаемых парламентом страны.

При этом нельзя говорить об абсолютной отнесенности Президента РФ к какой-либо из ветвей власти, так как глава государства обладает рядом специальных полномочий в каждой из вышеперечисленных ветвей власти. Но всё же, особое внимание стоит уделить полномочиям Президента РФ в законодательной сфере, а именно его возможности оказывать существенное влияние на законодательный процесс посредством применения процедуры «вето». 

Вето представляет собой ни что иное, как наложение запрета (оно может найти своё выражение как в устной, так и письменной форме) на решение, принятое уполномоченным на то органом, но не соответствующее мнению лица, или же и какой-либо иной организационной структуры, которые наделяются законом  подобным правом. Слово «вето» произошло от латинского «veto», что значит «запрещаю».

Предоставление такого права дает главе государства дополнительные полномочия, как гаранту прав и свобод граждан, а также соблюдения требований Конституции страны. 

Так, после рассмотрения законопроекта Президент РФ вносит предложение переработать весь закон, внести в него определенные правки или не принимать вовсе. 

Чаще всего глава государства не соглашается при решении социальных вопросов, касающихся незащищенных слоев населения (инвалидов, пенсионеров) и особенностей их финансирования из государственного бюджета страны. 

Иногда Президент РФ не накладывает вето на законопроект, но в устной форме дает понять, что не поддерживает его. В этом случае Парламенту рекомендовано заняться корректировкой документа и внесением определенных правок. 

В свою очередь Д. Ашаев указывает, что «Конституция РФ дала в руки Президента страны эффективное средство сдерживания законодательной власти». 

Роль вето Президента нельзя недооценивать. Так, Л.А. Окуньков и В.А. Рощин отмечают, что «сама угроза применения вето отрезвляюще действует на депутатов, побуждая их к поиску оптимальных согласованных решений, заставляет активно сотрудничать с президентом» , а само «вето Президента на принятые законы в большинстве случаев стимулирует повышение качества, устранение имеющихся коллизий и дефектов».

В последнее время наметилась тенденция более активного употребления права вето президентом в сфере политической, нежели в какой-либо иной. В такой ситуации отказ Президента РФ проявляется в выявлении множества юридических и технических недостатков закона.

Таким образом, важная роль в законодательном процессе принадлежит Президенту РФ. Специфику форм его участия в законодательном процессе предопределяет особенность конституционного статуса Президента РФ как главы государства.

Полномочия Президента в законодательном процессе можно разделить на так называемые общие и специальные полномочия. К первым (общим) относятся право Президента вносить в парламент законопроекты в порядке законодательной инициативы, а также полномочия по участию в рассмотрении законопроекта путем присутствия на заседаниях палат, внесения поправок к законопроектам и др. Вторая группа полномочий Президента как участника законодательного процесса включает его исключительные права, определяемые статусом главы государства. Этими правами не наделен больше ни один субъект законодательного процесса. К ним относятся право Президента по подписанию и обнародованию федеральных законов, принятых палатами парламента, и право отклонять принятый Федеральным Собранием закон (право президентского вето).

В последнее время большое значение при отклонении Президентом РФ федеральных законов имеют и политические причины. В этом случае несогласие Президента проявляется, как правило, в перечислении многочисленных юридико-технических недостатков федерального закона.





1.3. Сравнительный анализ результатов деятельности субъектов законотворчества



Обычной тенденцией законодательного процесса являются увеличение объема вносимых и принимаемых законопроектов под конец полномочий депутатского созыва и под конец года. Однако в этот раз пик активности депутатов пришелся на 2014 год, с 2015 года их активность стала снижаться (приложение 3). В 2014 году повышенной активностью отличились не только федеральные депутаты, но и Правительство РФ, и региональные парламенты. Правда, рост их активности был плавным.

Результативность напрямую зависит от активности субъектов права законодательной инициативы: больше вносят законопроектов — больше принимают. В конце года часто принимаются все законопроекты, стоящие в плане и прошедшие первое-второе чтения и готовые к третьему чтению. Далее Президент РФ подписывает принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации законы — обычно все законы с последнего заседания Государственной Думы в течение двух недель. 

В 2016 году было отклонено всего три закона, принятых Государственной Думой. Все вето были со стороны Совета Федерации. Президент РФ право вето не использовал.

Активность депутатов Государственной Думы сохранилась на достаточно высоком уровне и существенно превышает показатели на начало работы созыва (2011–2012 годов). Относительно большое число депутатов обеспечивает их лидерские позиции по количеству законодательных инициатив среди всех субъектов права законодательной инициативы. В два раза меньшую активность проявляют региональные парламенты (их 85, то есть более чем в 5 раз меньше, чем депутатов Госдумы).

Интересно, что почти все субъекты права законодательной инициативы демонстрируют примерно одинаковую динамику активности: в законодательном сегменте субъектов (депутаты Госдумы, региональные депутаты, члены Совета Федерации) наблюдаются одинаковые дуги графика (приложение 4).

При этом только федеральные депутаты показали резкий рост активности и пик в 2014 году, поведение остальных субъектов было более плавным. Нужно отметить, что в 2016 году по федеральным депутатам показатели активности в основном были достигнуты за счет шестого созыва: седьмой созыв еще не успел как следует поработать.

Правительство РФ показало небольшое падение активности в 2015 году с последующим восстановлением своих позиций в 2016 году. Аналогичную динамику показал Президент РФ, его показатели в 2016 году возросли: на сегодня он внес 45 законопроектов в Думу, почти три четверти из них уже стали законами. 

Рост активности Президента РФ может быть обусловлен предстоящими президентскими выборами. Например, на предыдущем президентском сроке пик законотворческой активности Президента приходился на 2010 год (72 законопроекта) — за два года до выборов. Дать прогноз на следующий год затруднительно: в текущем президентском сроке полномочий глава государства демонстрирует обратную динамику активности: если в период 2004–2008 годов законотворческая активность Президента РФ плавно росла, то в 2008–2012 годах она росла в первой половине срока полномочий и падала во второй. В настоящем сроке активность Президента РФ падала к 2015 году, а в этом году восстановилась на уровне выше прежнего. 

Следует учитывать, что Президент по-прежнему пользуется возможностью вносить законопроекты через Правительство РФ, поэтому ему необязательно использовать свое право законодательной инициативы. Вероятно, для придания большего веса своим инициативам, Президент нечасто использует это право. Как и прежде, большинство его инициатив — ратификации международных договоров.

По-прежнему провален региональный сегмент законотворчество: инициативы субъектов Федерации редко становятся законами. На этом фоне интересно выглядит график результативности Верховного Суда: то ли Суд пишет такие хорошие законы, то ли они заранее согласованы с Администрацией Президента, откуда в Думу поступает команда на принятие всех инициатив Суда (приложение 5).

Справедливая Россия немного опередила Единую Россию по количеству внесенных законопроектов, несмотря на значительное численное превосходство последней и, несмотря на то, что темпы работы фракции упали по сравнению с предыдущим годом. Все фракции дружно показали снижение активности в 2016 году по сравнению с 2015 годом. Максимально снизила темпы работы Единая Россия, опустившись на уровень, сопоставимый с другими фракциями. При этом пик активности 2014 года у Единой России практически растянулся и на 2015 год. Существенное падение активности в 2016 году может быть связано с подготовкой к выборам. 

В 2016 году лишь две фракции немного увеличили свою результативность по сравнению с предыдущим годом: Единая Россия и КПРФ. Снижение результативности напрямую связано со снижением активности. С другой стороны, перед выборами депутаты обычно стараются внести в Думу все, что не успели за созыв: есть риск не избраться. В целом активность и результативность фракций лежат в пределах средних значений. Самой результативной фракцией является Единая Россия, это связано с тем, что в ней больше всего депутатов. Прирост численности фракции после выборов 2016 года пока не дал результата в виде повышения законотворческой активности фракции. 

Вообще, получается, что пик активности депутатов пришелся на 2014 год. В то же время пик 2014 года был связан с активностью всех субъектов права законодательной инициативы, а не только депутатов. Пик активности предыдущего созыва также случился за два года до выборов. Третий и четвертый созывы, напротив, наращивали темпы работы к концу своих полномочий (приложение 6).

Тренды активности депутатов формируются как будто случайным образом, подчиняясь общим для всех субъектов права законодательной инициативы трендам. Например, рост активности в 2012–2014 годах был характерен как для федеральных депутатов, так и для региональных парламентов, Правительства РФ и членов Совета Федерации. Активность Президента РФ в это время падала.

Первое место по обсуждаемости занимают законы, известные как «пакет Яровой». В «пакет Яровой» вошли такие законы, как Федеральный закон от 06.07.2016 №374-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О противодействии терроризму» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности» и Федеральный закон от 06.07.2016 № 375-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности». 

По поручению Президента РФ Федеральным законом от 02.06.2016 №179-ФЗ было уточнено понятие политической деятельности. Вместо того чтобы сделать его более конкретным, оно было только расширено. Сейчас это понятие используется в основном для определения «иностранных агентов», однако неизвестно, в каких целях оно будет использоваться далее: возможно, для борьбы с политическими противниками. 

Законом со скрытым потенциалом борьбы с политическими оппонентами можно считать также закон от 23.06.2016 №182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации». Однако, с другой стороны, закон поднимает важную ценностную повестку. 

Ключевые понятия закона («антиобщественное поведение», «общепринятые нормы поведения, морали», «причины и условия, способствующие совершению правонарушений») не соответствуют принципу правовой определенности: это затрудняет адекватное применение закона и создает риск произвола и злоупотреблений со стороны властей. Антиобщественное поведение может нарушать: 

1) общепринятые нормы поведения; 

2) общепринятые нормы морали; 

3) общепринятые нормы права; 

4) законные интересы других лиц. 

При этом попытку законодателя внедрить в закон представления о важности моральных правил можно считать не слишком удачной, но стоит поддержать само обращение к ценностям такого порядка.

Федеральный закон от 01.05.2016 №119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» также может повлечь далеко идущие последствия. Закон предусматривает предоставление гражданам гектара земли на Дальнем Востоке в безвозмездное пользование на 5 лет с правом последующего оформления в собственность или в аренду. В настоящее время иностранцы не могут воспользоваться преимуществами этого закона, однако такого рода риски нельзя полностью исключать.

Таким образом, к субъектам законодательного процесса относятся его участники, действия которых направлены на создание закона. В их число могут входить государственные органы, должностные лица, граждане, различные общественные политические силы: политические партии, общественные организации и т.д.

Все субъекты законодательного процесса обладают следующими общими для них признаками:

1) участвуют в этом процессе в силу своих полномочий (прав и/или обязанностей), установленных, как правило, Конституцией и принятыми в соответствии с ней иными законами;

2) совершают в рамках законодательного процесса действия, всегда взаимосвязанные, взаимобусловленные выполнением другими субъектами процесса возложенных на них полномочий, то есть действия, предпринимаемые субъектами, в полной мере приобретают логическую оправданность, значимость и целесообразность только при завершении всего процесса в целом;

3) действуют в рамках нормативно определенных процедур, вызывают (как правило) юридически значимые последствия;

4) действуют с целью создания закона.














2. АНАЛИЗ МЕСТА И РОЛИ ПРЕЗИДЕНТА РФ В ЗАКОНОТВОРЧЕСТВЕ



2.1. Восполняющие указы Президента РФ



Концепция восполняющего нормотворчества Президента РФ известна науке права достаточно давно, эта проблематика актуальна и находит свое отражение в трудах различных ученых. Основная идея концепции заключается в том, что глава государства восполняет пробелы законодательства своими указами до принятия соответствующих законодательных актов. О.......................