Принципы и практика формирования Совета Федерации

Министерство образования и науки Российской Федерации
Стерлитамакский филиал
Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения
высшего профессионального образования
«Башкирский государственный университет»
Юридический факультет


Кафедра конституционного и муниципального права


Каримов Тимур Ильдарович
студент 5 курса заочного отделения (5 лет)


Выпускная квалификационная работа
по направлению «Юриспруденция»


«Принципы и практика формирования Совета Федерации 
Федеральнго Собрания» 









«Допускается к защите» 

Заведующий кафедрой:
к.ю.н., доцент

___________Усманова Р.М.

«___» ____________2015 г.


Научный руководитель:
к.ю.н., доцент

___________Бойко Н.Н.

«___» ____________2015 г.






СТЕРЛИТАМАК – 2015
СОДЕРЖАНИЕ


ВВЕДЕНИЕ	3
ГЛАВА 1. ПРИНЦИПЫ И ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ
СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ	 6
1.1. Основные этапы истории представительной власти в России
и образование Совета Федерации	6
1.2. Сущность и принципы формирования Совета Федераци 	15
1.3. Структура Совета Федерации 	22
1.4. Порядок формирования Совета Федерации 	29
ГЛАВА 2. ПОЛНОМОЧИЯ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ	37
2.1. Контрольные полномочия Совета Федерации	37
2.2. Полномочия по формированию органов государственной власти	39
2.3. Взаимодействие Государственной Думы и Совета Федерации	50
ГЛАВА 3. ПУТИ РЕФОРМИРОВАНИЯ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ	58
ЗАКЛЮЧЕНИЕ	68
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ	72
ВВЕДЕНИЕ
     
     
     Действующие в настоящее время парламентские системы дают немало примеров различных способов формирования верхних палат высших представительных и законодательных органов. Выбор способа диктуется многими обстоятельствами: национальным своеобразием, опытом исторического прошлого конкретной страны, ее политическими традициями, доминирующей в общественных кругах оценкой роли верхней палаты и ее места в государственном механизме. 
     Анализ процесса формирования высших палат в историческом развитии, несомненно, ценен для современной России. Несмотря на применение уже трех способов формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, дискуссия о совершенствовании этого процесса не прекращается. Это вызвано тем, что с порядком комплектования верхней палаты связан один любопытный конституционный феномен. В рамках Конституции РФ произошла замена представительства субъектов Федерации как региональных сообществ граждан на представительство органов государственной власти этих же регионов. Совет Федерации – верхняя палата Федерального Собрания – парламента России, включающая, согласно российской Конституции, по два представителя от каждого субъекта РФ – по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.
     Совет Федерации – это тот государственный и политический институт, который, несмотря на почти более двадцатилетнюю историю существования, все еще находится в стадии реформирования. Причем преобразования главным образом касаются одной сферы. В поисках оптимальной модели формирования этого органа и соответствия состава Совета Федерации и статуса его членов конституционному предназначению верхней палаты парламента федеративного государства несколько раз менялся на законодательном уровне порядок формирования Совета Федерации, что во многом связано как с местом и ролью Совета Федерации, его конституционными полномочиями, так и в значительной степени с его потенциалом.
     Согласно ст. 94 и 95 Конституции РФ Федеральное Собрание является представительным и законодательным органом Российской Федерации, состоящим из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы. Такая структура проистекает из федеративного государственного устройства, когда одна из палат является палатой общенародного представительства, а в другой палате реализуется представительство субъектов Федерации.
     При этом роль палаты Федерального Собрания, выражающей интересы субъектов РФ, принадлежит Совету Федерации. Учитывая специфику федеративного устройства государства, сложно отрицать, что принятие наиболее важных решений в масштабах государства должно быть реализовано с учетом мнений его регионов. В этой связи законодательно установлен особый порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ, который и является представительным органом власти в прямом смысле слова, поскольку формируется путем включения в его состав представителей от каждого из субъектов РФ. По вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией Российской Федерации, Совет Федерации принимает постановления, которые принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.
     В области законотворчества Совет Федерации занимает по отношению к Государственной Думе подчинённую роль. Любые законы сначала вносятся в Государственную Думу, и лишь после одобрения нижней палатой поступают на рассмотрение Совета Федерации.
     Как весь Совет Федерации в целом, так и его отдельные члены обладают правом законодательной инициативы, однако законы о поправках в конституцию могут быть внесены либо Советом Федерации как коллегиальным органом, либо группой численностью не менее одной пятой от конституционного состава палаты.
     Целью выпускной квалификационной работы является рассмотрение принципов и практики формирования Совета Федерации Федерального Собрания в Российской Федерации.
     Для решения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
     – проанализировать основные этапы истории представительной власти в России и образование Совета Федерации;
     – рассмотреть сущность и понятие Совета Федерации;
     – проанализировать принципы и структуру Совета Федерации Федерального Собрания РФ;
     – рассмотреть порядок формирования совета федерации федерального собрания российской федерации;
     – изучить полномочия Совета Федерации Федерального Собрания РФ;
     – выявить пути реформирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ.
     Основными нормативными правовыми документами, регулирующими деятельность Совета Федерации Федерального Собрания в Российской Федерации,являются: Конституция РФ, Федеральный закон от 03.12.2012 № 229-ФЗ (ред. от 28.06.2014) «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».  
     Теоретическую основу данной работы составляют труды С.А. Авакьяна, А.А. Амиантова, А.Н. Борисова, В.А. Винокурова, О.В. Кистриновой, В.Ф. Кулакова и других.
     Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав, подразделенных на параграфы, заключения и списка использованных источников.
     
     
     
ГЛАВА 1. ПРИНЦИПЫ И ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ
СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Основные этапы истории представительной власти в России 
и образование Совета Федерации
     
     
     Осознавание роли и места органов народного представительства в политической системе нынешней России немыслимо без всестороннего понимания многовековой истории законодательных учреждений - от веча и боярской думы, до дореволюционных Государственных Дум и Государственного Совета, советского народовластия, современных форм парламентской демократии.
     Вече было формой самостоятельного участия народа в решении государственных дел. Это было собрание всех вольных жителей. Летописи упоминают о вечевых собраниях во всех древнерусских княжествах. Предметом обсуждения на вече могла быть каждая неувязка государственной жизни, чаще всего решались вопросы о призвании и изгнании князей, вопросы войны и мира . На большенстве русских территорий вечевые собрания исчезают после татаро-монгольского нашествия .
     На всей территории руси были княжеские думы. Княжеские думы – это постоянный совет при князе, в него входили наиблежайшие его соратники. За чистую, князь  не принимал без их участия серьезные решения.
     Боярская дума была правоприемницей княжеской думы в эпоху новых исторических условий Московского государства. Без неё не обходился ни один царь, не исключая и Ивана Грозного. Боярская дума сущетсвовала до конца XVII века позже  была преобразована в сенат.
     Большим явлением политической жизни Московского царства XVI-XVII веков был Земский собор, игравший важную роль в законотворческой деятельности. В XVII веке Земский собор включал в себя две части: одна состояла из руководителей высшей администрации, церковного руководства, членов боярской думы, начальников приказов, другая составлялась из выборных представителей всех сословий.
     Деятельность Земских соборов была очень широка она включала в себя выборы царя (в чрезвычайных обстоятельствах), внешнию политику государства, регулирование налогов и податей, следила за порядком внутри государства и даже могла отдавать военные приказы в случае внешней угрозы.
     В 1653 году был созван последний Земский собор. После него в годы правления Алексея Михайловича уже не созывались представители всего народа, но для обсуждения некоторых вопросов правительство избирало выборных от того класса населения, которого эти вопросы касались, создавая из них в некотором роде экспертную комиссию.  
     Во время правления Петра I особою роль играет Правительствующий Сенат, созданный в 1711 году и ставший органом власти, кторый регулирует все важнейшие дела управления, суда и текущего законодательства. Созданный Петром I Сенат был не похож на сенаты Швеции, Польши и других стран. Степень данной ему власти определялась тем, что он был учрежден «вместо его царского величества собственной персоны» на время частых поездок Петра I, недающих ему заниматься насущными делами. 
     Органом, в чем-либо ограничивающим власть Петра, Сенат не был: он был задействован только по приказу императора и за отвечал перед ним. После Петра роль Сената сократилась, особенно это косаеться законадательства. Александр I в 1802 году окончательно лишает Сенат статуса законосовещательного учреждения, передав эти функции Государственному Совету1.
     Созданный в 1801 году Государственный Совет в последующим стал высшим законодательной структурой Российской империи. Перед тем как император подпишет какой либо закон или нармотивно правовой акт он обязательно должен был быть обсужден в Государственном Совете.
     Члены Государственного Совета назначались самолично императором из числа высших сановников до 1906 года По должности членами Государственного Совета являлись министры. С 1812 по 1865 год Председатель Государственного Совета являлся одновременно и Председателем Кабинета министров.
     В 1906 году Николаем II была образованна двухпалатная система высших законодательных органов. Нижней палатой первого российского парламента стала Государственная Дума, верхней – Государственный Совет.
     С 1906 года Государственный Совет становится полупредставительным органом. Председатель и вице-председатель Совета, а также половина его членов назначались императором, половина членов Государственного совета избиралась от духовенства, дворянства, земств, Академии наук и профессоров университетов, крупнейших организаций промышленников и торговцев.
     Государственная Дума и Государственный Совет имели равные законодательные права. На рассмотрение императора представлялись только законопроекты, одобренные обеими палатами парламента.
     После Февральской революции ни Государственная Дума, ни Государственный Совет не возобновляли свою работу. Февраль 1917 года стал завершением краткой истории развития российских парламентских традиций в начале XX века.
     В ходе Февральской и Октябрьской революций 1917 года сложилась новая система представительной власти. Ею стали Советы.
     Верховный Совет СССР был высшим органом государственной власти Советского Союза, он принимал решения по  наиболее важным вопросам государственного строительства, экономики, социально-культурной сферы, определял направление внешней политики, осуществлял контроль за работой государственного аппарата. Конституция возлагала на него избрание Президиума Верховного Совета СССР, образование Правительства СССР, избрание Верховного Суда СССР, назначение Генерального прокурора СССР. Он мог создавать следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу.
     Избирался Верховный Совет СССР путем всеобщего равного голосования. Депутатом мог стать гражданин СССР достигший возраста 23 лет. Он состоял из двух равноправных палат – Совета Союза и Совета Национальностей. Совет Союза избирался по норме: один депутат на 300 тыс. человек населения. В Совет Национальностей избирались по 32 депутата от каждой союзной республики, по 11 депутатов от каждой автономной республики, по 5 депутатов от каждой национальной области и по 1 депутату от каждого национального округа2.
     Свою Законодательную деятельность он осуществлял в двух формах: непосредственно путем принятия законов а так же утверждая указы Президиума Верховного Совета СССР, изданных в период между сессиями. Президиум Верховного Совета СССР обладал широкими полномочиями напрмер мог измененять и дополненять  действующие законы, в том числе в законы СССР а так же в законы Союза ССР и союзных республик. Утверждение указов Президиума Верховного Совета СССР общенормативного характера проводилось на ссесиях собиравшихся 2 раза в год. 
     После отмены статьи 6 Конституции СССР о руководящей и направляющей роли КПСС активизировалась деятельность советов на всех уровнях. Особенно активизировался  Сьезд народных депутатов РСФСР и Верховный Совет РСФСР. В течение 1990 года было принято более 150 нормативно правовых актов, кторые формировали основу рыночных реформ, был закреплен принцип частной собственности,  были расширены формы собственности и  хозяйственной деятельности, было утверждено их равенство, создавалась конкурентная среда. Был создан институт президентства и Конституционного Суда3.
     Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 января 1991 года было утверждено Положение о Совете Федерации РСФСР в качестве консультативно-координационного органа в составе Председателя Верховного Совета РСФСР (Председатель Совета Федерации), Председателей Верховных Советов республик, автономных областей и округов, краев, областей, Московского и Ленинградского городских советов. Совет Федерации РСФСР дважды собирался на свои заседания (22 ноября 1990 года и 23 января 1991 года) и внес определенный вклад в подготовку Федеративного договора.
     После осуществления конституционной реформы в конце 1993 г. органы советской власти прекращают свою работу как на общегосударственном уровне (съезд, Верховный Совет), так и в большинстве субъектов Федерации.
     Указы Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 года (№1626) «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» и от 6 ноября 1993 года (№1846) «Об уточнении Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и Положения о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году» определяли формирование Совета Федерации путем выборов по мажоритарной системе.
     Принятая 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации закрепила статус двухпалатного парламента России, в том числе его верхней палаты – Совета Федерации.
     Положение о выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации первого созыва предусматривало, что в этот орган должны входить по два депутата от каждого субъекта Федерации. Депутаты верхней палаты избираются на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов Федерации (один округ на территории каждого субъекта Федерации). Кандидаты в Совет Федерации выдвигались группами избирателей и избирательными объединениями.
     В соответствии с переходными положениями Конституции Российской Федерации депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляли свои полномочия на непостоянной основе.
     В конце 1995 года был принят Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», согласно которому в Совет Федерации входили по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти, по должности4. 
     8 августа 2003 года вступил в силу Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Одной из основных причин внесения изменений в порядок формирования Совета Федерации являлась необходимость обеспечения такого порядка формирования верхней палаты, при котором полномочия членов Совета Федерации осуществлялись бы на постоянной основе.
     В соответствии с новым законом представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок его полномочий.
     Член Совета Федерации – представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации путем ротации – на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа5.
     В новейшей российской истории Совет Федерации оказался наиболее реформируемым органом государственной власти. Эволюция порядка формирования Совета Федерации неразрывно связана с процессами становления российской системы государственного управления в целом.
     В соответствии со ст. 95 Конституции РФ в Совет Федерации Федерального Собрания входят по два представителя от каждого субъекта России: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. В Конституции РФ установлен лишь принцип формирования Совета Федерации, выбор же конкретной модели формирования палаты оставлен на усмотрение федерального законодателя. В ч. 2 ст. 96 Конституции РФ указывается, что порядок формирования Совета Федерации устанавливается федеральным законом. Эта правовая неопределенность Конституции РФ в части конкретной формы образования палаты предопределила в новейшей истории России и до настоящего времени многочисленные споры о том, как должен формироваться Совет Федерации.
     Следующий этап в становлении процедуры формирования Совета Федерации характеризовался использованием так называемого должностного принципа.
     В развитие конституционных был принят Федеральный закон № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Согласно этому Закону в Совет Федерации входили по два представителя от каждого субъекта Федерации: глава законодательного и глава исполнительного органов государственной власти по должности.
     Должностной принцип формирования Совета Федерации формально отвечал конституционному установлению, содержащемуся в ч. 2 ст. 95 Конституции РФ. В таком составе Совет Федерации станет в максимальной степени эффективным и дееспособным органом власти, прежде всего за счет информированности глав указанных органов субъектов о потребностях своих регионов и возможности в связи с должностным положением добиваться решения проблем подведомственных им территорий. Однако, как показала практика, предложенная модель формирования Совета Федерации была далека от совершенства и подвергалась критике на протяжении всей деятельности палаты. Основные замечания сводились к следующему.
     Прежде всего, вхождение глав исполнительных органов власти в Совет Федерации рассматривалось как нарушение конституционного принципа разделения властей. 
     Такой порядок формирования Совета Федерации, точнее – ответ на вопрос: «Соответствует ли часть 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации принципу разделения властей, закрепленному в статье 10 Основного Закона», дважды становился предметом рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации. 
     Компетенция Конституционного Суда Российской Федерации не распространяется на проверку конституционности конституционных положений, что нашло отражение в Определениях Конституционного Суда Российской Федерации. Также должностной принцип замещения мандатов членов Совета Федерации критиковался прежде всего, как не обеспечивающий представительство интересов населения с точки зрения, во-первых, учета интересов населения в деятельности членов Совета Федерации и, во-вторых, избрания его членов непосредственно населением.
     Третий этап был связан с порядком формирования палаты, основанным на принципе делегирования.
     5 августа 2000 г. был принят новый Федеральный закон № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», который в многочисленных редакциях действует и в настоящее время. Согласно первоначальной редакции указанного Закона в Совет Федерации входили по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
     Член Совета Федерации – представитель от законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирался законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа. Член Совета Федерации – представитель от двухпалатного законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирался поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.
     Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначался высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок его полномочий.
     Следующая модернизация Федерального закона № 113-ФЗ была связана с принятием Федерального закона от 14 февраля 2009 г. № 21-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», в соответствии с которым как законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, так и высшее должностное лицо этого субъекта должны выбирать своего представителя в Совет Федерации из числа тех, кто уже имеет мандат депутата регионального парламента или представительного органа муниципального образования6.
     Таким образом, с 1 января 2011 г. вступил в силу еще один из вариантов образования палаты, при котором кандидатом для назначения в Совет Федерации может быть только лицо, избранное депутатом.
     В последующем Федеральным законом от 5 октября 2011 г. № 264-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"» были внесены изменения в Федеральный закон № 113-ФЗ, устанавливающие, что членом Совета Федерации может быть не только депутат регионального парламента или представительного органа муниципального образования, но и депутат Государственной Думы Федерального Собрания РФ, «входивший в качестве кандидата в депутаты в региональную группу кандидатов федерального списка кандидатов, соответствующую субъекту Российской Федерации или части территории субъекта Российской Федерации, органом государственной власти которого осуществляется его избрание  членом Совета Федерации, либо соответствующую группу субъектов Российской Федерации, органом государственной власти одного из которых осуществляется его избрание членом Совета Федерации».


1.2. Сущность и принципы формирования Совета Федерации


     Совет Федерации – это тот государственный и политический институт, который, несмотря на почти двадцатилетнюю историю существования, все еще находится в стадии реформирования. 
     В основном реформирование происходит в однйо сфере. Это поиск оптимальной модели формирования этого органа и соответствия состава Совета Федерации и статуса его членов конституционному. Предназначение верхней палаты парламента федеративного государства несколько раз менялся на законодательном уровне так же и способо формирования Совета Федерации. Это во многом связано с местом и ролью Совета Федерации, его конституционными полномочиями, так и в значительной степени с его потенциалом.
     Несмотря на закрепление в Конституции Российской Федерации статуса Федерального Собрания Российской Федерации как постоянно действующего представительного и законодательного органа Российской Федерации, общая целесообразность существования верхней палаты парламента, конституционно-правовой статус Совета Федерации и ее членов являются предметом постоянных и не утихающих на протяжении всей истории существования парламента Российской Федерации научных и политических споров и дискуссий7.
     Разделение Федерального Собрания способствует уравновешиванию законодательной власти, в этом смысле Совет Федерации выступает элементом внутри парламентской системы сдержек и противовесов.
     В поисках оптимального соответствия состава Совета Федерации и статуса его членов конституционному предназначению верхней палаты парламента федеративного государства несколько раз менялся на законодательном уровне порядок формирования Совета Федерации, что во многом связано как с местом и ролью Совета Федерации, его конституционными полномочиями, так и в значительной степени с его потенциалом.
     Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации является одной из его важных характеристик, поскольку ответ на вопрос о том, как учреждается, образуется, формируется личный состав государственного органа, способствует выявлению его правового статуса.
     Далее рассмотрим основные принципы формирования Совета Федерации РФ8:
     – Совет Федерации формируется и структурируется по непартийному принципу;
     – Кандидат для наделения полномочиями члена Совета Федерации  должен быть гражданин РФ, имеющий безупречную репутацию и постоянно проживающий на территории соответствующего субъекта Российской Федерации в течение пяти лет, предшествующих выдвижению. В то же время предлагается исключить требование о постоянном проживании кандидата на территории субъекта РФ в отношении лиц, которые на день голосования на выборах соответствующих органов государственной власти субъектов РФ являются членами Совета Федерации или депутатами Государственной Думы;
     – устанавливаются две процедуры наделения полномочиями члена Совета Федерации – представителя от законодательного органа и члена Совета Федерации – представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;
     –предпологаеться в основном сохранить действующий ныне порядок наделения полномочиями члена Совета Федерации – представителя от законодательного органа государственной власти субъекта РФ. Решение о наделении полномочиями члена Совета Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов законодательного органа в течение одного месяца со дня первого заседания данного органа нового созыва. Представителем в Совете Федерации от законодательного органа может быть только депутат этого органа;
     – предполагается установить следующий порядок наделения полномочиями члена Совета Федерации – представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. При проведении выборов высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ каждый кандидат на данную должность представляет в соответствующую избирательную комиссию три кандидатуры, одна из которых в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации – представителя от исполнительного органа власти субъекта РФ. Решение о наделении полномочиями соответствующего члена Совета Федерации вновь избранное высшее должностное лицо субъекта Федерации должно принять не позднее чем на следующий день после дня вступления в должность, оформив его соответствующим указом (постановлением);
     – исключается возможность досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации по инициативе губернатора или законодательного органа субъекта РФ. Для досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации останутся те же основания, что и для досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы (личное заявление и др.). В связи с этим одновременно предлагается также принять федеральный закон, вносящий соответствующие изменения в ст. 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
     Практически все попытки по совершенствованию порядка формирования Совета Федерации были так или иначе связаны с желанием законодателей придать статусу члена Совета Федерации больше легитимности посредством применения в том или ином виде выборных механизмов.
     Не исключением является и последний проект Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», который был разработан непосредственно Советом Федерации после предложения Владимира Путина сделать Совет Федерации выборным органом, высказанного во время проведения прямой линии с населением РФ.
     Рассматриваемый законопроект предусматривает выборность сенаторов и направлен на повышение роли верхней палаты в государственно-политической системе страны посредством реализации идеи о формировании Совета Федерации на основе волеизъявления избирателей субъектов Российской Федерации. 
     Кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста 21 года и обладающий безупречной репутацией.
       Законопроектом устанавливаются две различные процедуры наделения полномочиями члена Совета Федерации – представителя от законодательного органа и члена Совета Федерации – представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ9.
     Предусматривается в основном сохранить действующий ныне порядок наделения полномочиями члена Совета Федерации – представителя от законодательного органа государственной власти субъекта РФ. Решение о наделении полномочиями члена Совета Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов законодательного органа в течение одного месяца со дня первого заседания данного органа нового созыва. Представителем в Совете Федерации от законодательного органа может быть только депутат этого органа10.
     Таким образом, интересы законодательного органа государственной власти субъекта РФ в верхней палате российского парламента предлагается поручить представлять одному из депутатов этого органа законодательной власти.
       Законопроектом предлагается новый механизм наделения члена Совета Федерации – представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ соответствующими полномочиями. Так, в связи с переходом к выборам губернаторов субъектов РФ предложено вести одновременно и выборы сенатора, представляющего в Совете Федерации интересы исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. 
     При этом кандидат в губернаторы идет на выборы вместе со списком трех кандидатов в члены Совета Федерации. Согласно законопроекту одна из трех кандидатур, набравшая наибольшее число голосов избирателей, в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации – представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Решение о наделении полномочиями соответствующего члена Совета Федерации вновь избранное высшее должностное лицо субъекта Федерации должно принять не позднее чем на следующий день после дня вступления в должность, оформив его соответствующим указом.
     Реализация на практике указанного положения законопроекта потенциально может привести к ситуации, когда победивший кандидат, даже набирая мизерное количество голосов, становится членом Совета Федерации от соответствующего субъекта РФ. При этом легитимность такого выбора вызывает большие сомнения.
     Также определенные нарекания вызывают следующие положения законопроекта.
     В случае досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации – представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ высшее должностное лицо субъекта РФ в десятидневный срок наделяет полномочиями члена Совета Федерации одну из оставшихся кандидатур, которые были представлены им в процессе выборов и набрали наибольшее количество голосов в соответствии с протоколом избирательной комиссии данного субъекта РФ.
     При этом в законопроекте отсутствуют какие-либо нормы, регламентирующие алгоритм действий в случае, если перечень кандидатур исчерпан либо оставшиеся кандидатуры перестали удовлетворять требованиям законопроекта, предъявляемым к членам Совета Федерации. Отсутствие процедурных норм по данному вопросу можно рассматривать как существенную недоработку, приводящую к возникновению правового вакуума11.
       Законопроектом предлагается ввести пятилетний ценз оседлости в том субъекте РФ, интересы которого гражданин хочет представлять в Совете Федерации. Но с оговоркой, что это ограничение не распространяется на действующих членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, получивших мандат в соответствующем регионе, а также на тех, кто замещает должности по назначению Президента РФ.
     Также стоит отметить использование в законопроекте отсылочных норм относительно случаев досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации. В настоящее время указанные основания установлены ч. 1 ст. 4 Федерального закона № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Используя отсылочную норму, разработчики законопроекта ушли от решения проблемы относительно уточнения (расширения) перечня оснований досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации. Вместе с тем при проведении общественного обсуждения законопроекта почти 79% участников такого обсуждения подтвердили, что основания для досрочного прекращения полномочий сенаторов нуждаются в уточнении12.
     Совет Федерации – это тот государственный и политический институт, который, несмотря на почти двадцатилетнюю историю существования, все еще находится в стадии реформирования. Причем преобразования главным образом касаются одной сферы. Продолжается поиск оптимальной модели формирования этого органа. 
     Остается надеяться, что реализация на практике последних инициатив высшего руководства страны в рассматриваемой сфере позволит сделать процесс формирования Совета Федерации в большей степени легитимным, гласным и прозрачным, а деятельность парламентариев будет учитывать региональные интересы каждого субъекта РФ.

1.3. Структура Совета Федерации 
     
     
       Феде.......................